多元化纠纷解决机制中的几个创新点

 

中国人民大学法学院教授 肖建国 清华大学法学院博士后 黄忠顺 

 

随着立案登记制以及法官员额制改革的深入，各地法院长期面临的案多人少的矛盾愈演愈烈，而且短期内也难以通过诉讼制度自身的调整来获得化解之道。就此而言，从诉讼外部入手，通过强化非诉讼纠纷解决机制的案件分流以及司法对诉讼外纠纷解决的引导与支持功能，也许更为现实、有效，对于推进司法改革具有特殊意义。

 

最高人民法院近日公布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》）、《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《规定》），一份是规范性文件，一个是司法解释。这两个文件在重申和强化既有的多元化纠纷解决机制的基础上，厘清了委派调解与委托调解等概念之间的关系，对我国多元化纠纷解决机制的用语进行统一，并创设若干值得期待的新型纠纷解决机制。通过本次改革，可供当事人选择的非诉讼纠纷解决方式更为丰富，和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼的衔接更为有效。《意见》和《规定》集中体现了本次多元化纠纷解决机制改革的诸多新的亮点，这里仅择其要者展开评论。

 

一、区分委派调解、委托调解、专职调解

 

在我国司法实践中，以法院为主导的调解，通常被区分为诉前委托调解、诉中委托调解、邀请协助调解、合议庭调解等。诉前委托调解的表述向来存在着争议，在案件系属法院之前，尚未取得本案审判权的法院，将案件委托特定调解组织或者调解员处理的权限不无疑问。《意见》与《规定》将“诉前委托调解”改称为“委派调解”。在委派调解中，被告于立案登记前尚未被卷入诉讼程序，法院仅需要征得原告同意，即可委派特邀调解组织或特邀调解员进行调解，收到调解通知的被告明确拒绝调解的，人民法院应当依法立案登记，以保护当事人诉权和贯彻立案登记制。在《意见》与《规定》的制度框架下，委托调解仅指向登记立案后的委托调解，此时诉讼以及系属于法院，被告已进入诉讼程序，将案件交由合议庭之外的调解组织或调解人员进行调解，可能会造成诉讼迟延问题，故委托调解制度须征得双方当事人同意方可适用。邀请协助调解在很多情况下被委派调解、委托调解吸收。但是在某些没有被委派调解或者委托调解覆盖的情形下，邀请调解仍然可以继续适用。专职调解是新增的调解类型，法院专职调解人员的配置将强化法院附设调解机构尤其是专职的家事调解员制度的建设。此外，目前的专职调解制度仅适用于诉中调解，今后可以考虑向立案登记前的调解案件拓展。

 

二、建立民商事纠纷中立评估机制

 

早期中立评估制度起源于美国，主要适用于具有较强专业性的案件类型，通过中立第三方的专业评估，有助于减少双方当事人之间的对抗情绪，以促使其在提起诉讼与达成和解之间进行理性权衡。《意见》第二十二条倡导有条件的人民法院在医疗、不动产、建筑工程、知识产权、环境污染等领域探索建立中立评估机制，通过不具有强制拘束力的评估报告帮助当事人对判决结果进行预测，以促使双方当事人理性选择非诉讼纠纷解决方式。当然，中立评估员的确定程序、中立评估费用的承担、中立评估报告的效力及能否提交法庭参考等问题，尚有待实践进一步探索，积累经验后再制度化。

 

三、创新在线纠纷解决方式

 

根据“互联网+”战略要求，《意见》第十五条旨在推广现代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用，重点在于建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。在线纠纷解决方式的推广，有助于提高纠纷解决效率，克服纠纷解决的地域局限性，提高纠纷解决服务市场份额。诚然，网络信息技术在便利纠纷解决的同时，在客观上加大了法院识别虚假调解和虚假诉讼的难度。因而，在推广在线纠纷解决方式的同时，应当同时防范其负面影响。

 

四、探索无争议事实记载机制

 

在英美法系，调解协议未达成的，可直接起诉或继续审理，调解中所获得的信息不得以任何方式向审判法官透露；在大陆法系，双方当事人所为之陈述或让步，于调解不成立后之本案诉讼，不得作为裁判之基础。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条规定，在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。调解与诉讼遵循不同的程序原理，诉调不分导致“以判压调”、“以拖促调”等强迫调解情形的发生。特邀调解员与专职调解员的设置，从主体的角度实现了诉调分离；阻却调解信息向后续审判法官的披露，则从程序的角度贯彻了诉调分离原理。不过，当事人在调解程序中所作的自认，在性质上属于诉讼外自认，基于鼓励当事人在调解中自认以促成和解的目的，有关证据的司法解释将调解程序中的自认排除在审判法官的裁判范围之外。不过，绝对禁止调解中自认进入审判程序未必符合当事人的利益诉求，《意见》第二十三条例外允许征得各方当事人同意且以书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实进入审判法官的视野，这种无争议事实记载机制值得肯定和继续探索。另外，在不涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的情况下，诉讼外自认也可以作为证据在诉讼程序中使用。

 

五、无异议调解方案认可机制

 

鉴于双方当事人未能达成调解协议的理由具有多样性，为尽可能鼓励当事人利用非诉讼纠纷解决方式化解争端，除了发挥诉讼费用的杠杆作用外，部分法域参照督促程序原理，创立了以当事人的默示合意为基础的替代调解制度。在强迫调解仍然时有发生的语境下，最高人民法院综合考量了台湾的事先授权以及日本的事后推翻两种限制手段，针对当事人对争议事实没有重大分歧的案件，调解员在征得当事人各方同意后，可以提出调解方案并送达当事人，当事人未在七日内提出书面异议的，调解方案即视为双方自愿达成的调解协议，在该期限内提出书面异议的，视为调解不成立。视为达成调解协议的调解方案同样可以申请司法确认。从理论上说，重复使用事先授权与事后推翻机制以限制无异议调解方案认可机制的适用，具有正当性基础。一方面，要求调解员取得当事人的事前授权，意味着当事人享有据以对抗强行作出调解方案的权利，避免大量调解方案最终因“当事人有异议”而归于无效。另一方面，即使事先取得当事人的授权，调解方案仍然不能因此而直接视为双方当事人达成调解协议，当事人仍可以在收到调解方案之日起七日内轻而易举地予以推翻，意味着当事人享有可以对抗调解员欺骗性获得授权并作出有失妥当的调解方案的权利。诚然，事先授权与事后推翻两种机制并行，在客观上给试图拖延纠纷解决的一方当事人提供了可能：先通过调解程序拖延诉讼程序，在调解程序已经无法继续进行时，授权调解员作出调解方案后再提出异议。这样一来，徒增纠纷解决的社会资源投入。因此，未来的制度建构可以考虑强化后续诉讼费用的杠杆作用，针对调解方案提出异议但在后续诉讼中未能获得更为有利裁判结果的当事人，规定其承担后续诉讼的相关费用。