略论民事诉讼中公益诉讼制度的缺憾及其补正

江西省玉山县法院 桑志祥

民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该规定是我国首次以法律的形式肯定公益诉讼制度，具有里程碑意义，但通过认真分析研究，笔者认为该条规定仍存在一些问题。

一、受案范围的易变性

受案范围决定了对公共利益的救济边界，如果在制度建构时，一开始就把受案范围弄得不清不楚的话，则将严重影响公益诉讼制度价值的有效发挥。具体说来，民事诉讼法中规定公益诉讼的受案范围不明确主要有两个具体表现形式：

（1）在规定“污染环境、侵害众多消费者合法权益”两种损害社会公共利益行为后增加一个“等”字，此处的“等”字是止于前述两种情况才能提起公益诉讼，还是该“等”字只是一个不完全列举，进而包括其他类似的情况，对于这点不明确。法律职业共同体由于受过专门的法律专业训练，理解法律能力也较强，所以对于我们来讲也许这不是一个问题，此处的“等”字就是不完全列举。但是，普通民众他们并没有受过专门的法律教育，缺乏应有的法律知识结构和法律逻辑。根据惯常的语言用法，一般只有在列举三个或三个以上的同质事务后用才能“等”字来表示不完全列举。因此，对于民众来讲，此处的“等”字可能认为只包括上述两种，那么这样就局限了公益诉讼的启动，不利于该项制度最大价值的实现。法律要明确，不仅要让法律共同体能够了解、掌握法律，更要让社会大众明白和理解，这样的法律才具有生命力和执行力。

（2）社会公共利益本身含义不明确，同样也影响着公益诉讼的受案范围，导致法律的不确定性。目前，对于公共利益的内涵，我国没有相关法律法规对其进行界定。2011年1月21日起实施的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》第八条也只是对公共利益进行了不完全列举，没有明确的界定，这样就导致对公益认定的随意性，直接导致公益诉讼受案范围的不明确。其实公共利益的范围是非常广泛的，跟我们关系比较密切的消费领域、环境问题、教育乱收费、外来务工人员子女教育问题、游乐场所安全问题等等,都与公共利益密切相关。民事诉讼法中列举的两类损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼，只是说明现在在消费、环境保护等方面已经达成共识，但不能排除其他相关公共利益遭受损害而提前公益诉讼。　　

二、正当当事人主体范围较窄且不明确，存在法律障碍

（1）主体排除了个人不妥。其实很多个人有公益精神，在司法实践中也有个人提起和推进公益诉讼的，比如，郝劲松律师通过提起公益诉讼,推动火车上的餐车开具发票等。民事诉讼法把个人排除在公益诉讼主体之外,是对个人的不信任。这么多年来,很多推动公共利益的案件都是个人,个人有着参与国家和社会管理的积极性,个人的参与可以促进社会管理发展和完善,但现在的规定没有认可个人对公益诉讼的价值,反而把个人排除在外不得不令人生疑。

（2）“法律规定的机关和组织”提起公益诉讼是权利抑或义务性质不明

民事诉讼法对法律规定的机关和组织提起公益诉讼是权利还是义务不明确，如果确定为权利则有关机关或组织可行使亦可放弃，假如确定为义务则有关机关或组织就必须履行。如此可能导致两种局面：一是如果诉讼成本高，受益少甚至不能受益的，就可能造成一些机关和组织推脱提起诉讼的职责，不利于公共利益的维护；二是，如果诉讼成本低，通过诉讼获得收益高的话，则将极有可能演绎成锱铢必较的诉讼争夺战。

（3）提起公益诉讼的条件障碍

根据现行民事诉讼法第108条规定的起诉条件，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而在实践中，有关机关和组织可能与有些案件并无直接的利害关系，如果按照该条的规定，就会使得一些机关与组织无法成为某些公益诉讼原告。因此，民事诉讼法第108条在未修改的前提下，无疑为提起公益诉讼设置了法律障碍。

三、配套制度不健全，可操作性不强

民诉法对公益诉讼没有设置任何可操作性程序，如，公益诉讼怎么提起、法院怎么审理、如何防止滥诉、案外人如何加入诉讼、诉讼费用如何承担、判决裁定的效力范围与执行、是否可以撤诉或和解、调解、举证责任等等,诸如此类的程序问题都没有予以明确，可能导致公益诉讼在司法实践中适用率低，不能很好地恢复已被损害的公共利益。目前，我们国家民事诉讼制度的设置是以私益诉讼为核心的,而如果简单援引民诉法关于私益诉讼的规定,就会混淆公益诉讼与私益诉讼之间的界限,使提起公益诉讼的门槛大大提高,导致公益诉讼的立法目的落空。

通过对上述问题的分析，笔者认为应当从以下几个方面予以完善：

首先，明确界定公益诉讼和公共利益的含义，因为该项诉讼制度的受案范围取决于公益诉讼和公共利益的内涵和外延，因此，只有将两者予以法定化才能使受案范围更加稳定，同时为适应经济社会的发展，预留一定的立法空间，为今后出现新情况、新问题留有余地，并可以及时入法。

其次，应赋予个人有提起公益诉讼的权利，民诉法将个人排除在公益诉讼之外，可能考虑的理由有两个，一是个人不具备相关专业知识，不能作出权威准确的判断，以及损害认定、证据收集等方面的能力极弱不能满足诉讼的需要，即个人因各方面的限制，不具备提起公益诉讼的能力，公民以一己之力难以对抗实力强大的企业；二是赋予个人提前诉讼权利，可能出现虚假、恶意诉讼，导致“诉讼爆炸”的现象。但一个人是否有能力提起公益诉讼与要不要在法律上赋予其公益诉讼的权利是两码事，不能因为个人能力有限，而否定其应享有的权利，这种逻辑推理是不能成立的。至于担心滥诉现象的出现，完全可以通过其他有关程序来规制，因为担心滥诉而否定个人享有提前公益诉讼的权利，是一种本末倒置，并且司法实践中也有很多个人提起和推进公益诉讼，比如前述提及的郝劲松律师。赋予个人该项权利也是宪法第二条“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的具体体现。其实，关于个人能够提前公益诉讼早已在古罗马法以及西方国家中得到了肯定，如，古罗马法认为“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权。”由此观之，古罗马的任何市民都可以代表集体直接起诉以维护社会公共利益，而不限于直接利害关系人。英国1974年《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼。”；美国1890年《谢尔曼法》和1914年《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权起诉外……其他任何个人及组织都可以起诉。

再次，修改民诉法第108条的起诉条件，为公益诉讼扫清法律保障在赋予个人、组织和有关机关有提前公益诉讼权利的前提下，根据国际民事公益诉讼领域原告的多元化趋势，应进一步肯定无利害关系的主体具有公益诉讼权，因此相应的现行民事诉讼法第108条第1项必须进行修改。退一步讲，就算我国实行公益诉讼原告一元化即有利害关系主体才能提起，但是“有利害关系”包括直接利害关系和间接利害关系，而我国民诉法规定的原告必须是与案件有直接利害关系，该条也同样限制了公益诉讼价值的实现。因此，不管是基于公益诉讼原告一元化，还是多元化，都要对该条进行修改，为公益诉讼提供强有力的法律保障。

最后，建议专章或者专节规定公益诉讼，完善配套制度，使其具有较强的可操作性。如，公益诉讼怎么提起、法院怎么立案与审理、如何防止滥诉、案外人如何加入诉讼、诉讼费用如何承担、判决裁定的效力范围与执行、是否可以撤诉或和解、调解、举证责任等等,诸如此类的程序问题可以在即将要进行修改的民事诉讼法司法解释中予以明确规定。