民事执行权“行政化”探索

 

广西荔浦县人民法院 黄祖建

 

论文提要：

 

在新一轮审执分离改革的要求下，如何优化民事执行权、从什么方向优化民事执行权，人民法院执行机构内部合理性改革将是当前以及今后一个阶段的重要课题。所谓民事执行权“行政化”，即把人民法院执行机构建成与法院其他业务部门不同的相对独立的由上一级法院或更高一级法院直辖的执行工作机构，这种管理模式可以介于检察机关“领导关系”和审判机关“指导关系”之间。民事执行权的“行政化”涉及改革面较广，涵盖了自身内部优化、完善上级监督与管理、强化外部权力机构的有效监督指导，同时还要处理好审执分离、审执兼顾、审执协调等关系。新的民事执行运行模式将有利于强化执行法官绩效考核，规范执行人员的执行行为，确保执行规范、执行廉洁，积极主动执行、努力提升执行工作实效，已到达化解“执行难”的目标。

 

关键词：审执分离　民事执行权　执行机构　改革

 

审执分离、执行机构改革是十八届四中全会推行司法体制改革中的重要内容之一。本文以当前“执行难”工作局面为切入点，分析当前先进的改革成果，主要从中、基层两级法院的角度概括、分析新的一轮司法改革中执行机构改革及民事执行权的定位与走向，并大胆提出以“行政化”的运行模式推进法院执行机构改革及优化民事执行权配置的问题，进而对建立起新的执行工作体系提出了自己的观点。

 

党的十八届四中全会对司法体制改革提出了新的要求，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”，对于未来执行权的改革方向有了进一步的明确，已经把执行权提升到了一个与侦查权、检察权、审判权相对平行的高度。探索民事执行权改革、优化执行权的配置、创新执行权运行模式，对解决当前执行工作存在的困境意义重大。众所周知，当前执行难、执行乱、执行力量薄弱等执行工作存在的问题仍然是各级人民法院的亟待解决的问题，也是提升司法威严的关键所在。

 

一、改革浪潮中的民事执行权的定位

 

（一）当前法院执行权改革的典型模式

 

1.唐山市中级人民法院改革模式

 

当前，各地出现了一些针对民事执行权的改革，以下是唐山市中级人民法院的改革模式：唐山市中级人民法院执行局原执行一庭更名为执行裁决庭，功能定位上实行与执行局平等的单列编制，脱离执行局，纳入审判序列管理，实现了审判权与执行权在该院层面深化“内分”。执行局新的运行模式下该市中院执行局负责统一指挥、监督和指导全市法院执行工作；负责全市法院的执行队伍管理和执行业务考评工作；负责全市法院执行经费和执行装备管理工作;负责协调解决跨执行分局和跨地市的执行争议案件；负责执行现行法律规定由市中级人民法院执行的法律文书；负责审查处理执行实施过程中的来信来访及执行申诉案件；负责全市法院执行宣传工作等。

 

调整后该市辖区的基层法院执行局更名为执行裁决庭，机构规格和领导职数不变；调整后的该市中院执行局内设办公室，单列编制、政治处，单列编制、执行督导处，单列编制，执行实施处，单列编制（充分配置该部门的编制数）；下设五个执行分局，每个执行分局内设办公室，下设县（市）区执行大队，管辖基层法院执行工作，实现执行机构、职能和人员与基层法院彻底“外分”。调整后的执行分局在上一级法院执行局及该市中院执行局领导下，统一管理本辖区执行工作，实现执行人财物案在法院内部相对独立，在执行机构这条线实行“行政化”管理。

 

2.湖南省长沙市岳麓区人民法院改革模式

 

湖南省长沙市岳麓区人民法院改革模式主要为内部优化与规范运行：实行严格的执行分组，将执行人员划分为初步调查执行组、重大疑难案件执行组、综合执行管理组三个专业执行组，每个组负责各自的相关工作职责，通过将一般的执行案件的6个月法定期限按照相关流程环节进行划分，明确每个执行阶段的工作职责与任务时限，要求各个执行小组执行员之间互相监督配合，加快执行流程运转，提高执行案件质量与效率。在执行环节划分方面，将正常办案流程划分为：执行准备阶段，由综合管理组负责；初步调查阶段，采取“五查一回访”的调查措施，由初步调查执行组负责；深入调查阶段，由重大疑难案件执行组负责，主要工作目标是用尽“一搜一拘二限制一曝光”等司法强制措施；在评估拍卖阶段，由司法技术部门负责评估拍卖机构的选定、移送案卷等事务性工作；执行异议处置阶段，由本院审判监督庭负责，由其下发追加、变更执行人，执行异议裁定；监督结案阶段，由综合管理组负责，由该组整理案卷、审查结案报告等。其特点是,推进分权制约的流程管理、畅通信息反馈、强化流程协调、完善案件移交、加强时限卡控、明确考评标准。 该院执行权改革模式为优化原有执行机构的内部配置，细分各个执行阶段，提升执行工作效率。 

 

（二）民事执行权“分集”之辩

 

执行权的运行应当遵循法定的程序、按照法定的方法、符合法定的时空要素，具有明确的指向。　以上两个执行改革模式都体现了分权和集权的实质，即一方面实行分权，在另一个方面又进行了集权管理。那么民事执行权的实质是分权还是集权呢？关于民事执行权“分集”之辩，学术界存在以下三种观点，即行政权说、司法权说和双重属性说。

 

行政权说的观点主要从民事执行权具有的强制性、确定性、命令性等行政权的典型特征出发，将民事执行权当做是一种行政权，认为民事执行权即为国家行政权的一部分。 从表面上看，该种观点存在偏颇，把民事执行行为当成一种纯粹的行政行为当然不可取，但是我们从当前执行工作机制改革需要和解决“执行难”、“执行乱”等问题为出发点，具有一定的参考价值。行政化管理有利于执行中的权力集中、强化管理、措施到位、人员齐备、物质保障、监督制约等，不完全的“外分”使其具备的司法特性不被丢失。

 

执行工作统一管理的最终目标是为了实现案件的有效和规范执行。司法权说的观点认为人民法院执行权的目的是为了保证经司法审判权所确定的生效裁判文书得到有效履行，故认为执行权为司法审判权的一种延伸。 司法是运用国家司法权进行裁判或监督国家法律实施的活动，其主要职能在于依法解决争端。 

 

双重属性说认为，民事执行权兼有行政权性质和司法权性质，是一种复合型的权力。民事执行权既具有司法权的部分属性，当法院所为的某些行为同时也可以由其他机构实施时，这些职权不专属于法院，因而不具备司法性。 执行工作中司法权和行政权的有机结合，构成了复合、相对独立、完整的强制执行权。 

 

民事执行权大可不必因以上几种观点而割裂开来，因为民事执行权并不是单一的执行权力，在执行工作中，民事执行权往往表现出行政化与司法性的有机结合，结合得越完美，权力运行也就越顺畅，也就更有利于执行工作的开展，达到冲破“执行难”瓶颈的良好效果，提升人民群众对执行工作的满意度，推动司法体制改革的重要目标。故民事执行权可兼取司法性和行政性二者之长，补二者之短，以一种全新的姿态展现在公众面前。

 

（三）民事执行权分权的界定

 

民事执行是一种与司法行为有密切联系的司法强制行为，追求效率是民事执行的最高追求。 从目前一些先进的改革实践经验中可以看出，民事执行权的分权是为了更好地集权，如虽然划分成执行裁决权和执行实施权，看似权力分割，实则这种分权却能在实现分工协作的同时，上级法院执行机构进一步集权对下级法院执行机构的领导、管理和监督。就执行实施权来看，执行机构是在当事人之间的争议性问题已由生效法律文书得以明确的前提下，通过行使执行权，保障生效法律文书得以履行，其工作重心已从争议问题的处理中转移了出来，即审执分离，这点执行人员在接待当事人时应予明确。分立执行裁决机构，其目的是处理执行过程中出现的争议，解决当事人在执行过程中与执行实施机构或其他利害关系人的异议。最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（以下简称《若干意见》）对执行权进行了分权配置，将执行权划分为执行实施权和执行审查权正是对以上观点的肯定。《若干意见》第二条规定:“地方人民法院执行局应当按照分权运行机制设立和其他业务庭平行的执行实施和执行审查部门，分别行使执行实施权和执行审查权”。其中，执行实施权的范围主要是财产查控、处理、交付和分配以及执行制裁措施等实施行为。执行实施权由执行员或具有法官资格的人员行使。而执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉等审查等事项。

 

民事执行权由执行裁决权和执行实施权组成。民事执行裁决权是解决执行实施过程中实体和程序上的争议，具有很强的司法权特点，必须由具有法官资格的人员行使。而民事执行实施权具有的强制性、确定性、命令性等行政权特点决定了其可以用行政化体制来运行、管理、监督、考核，《若干意见》第五条规定“执行实施权事项的处理应当采取审批制，执行审查事项的处理应当采取合议制”就是行政权和司法权的分权运行。

 

二、当前民事执行权运行模式的现实困境

 

（一）民事执行工作面临的程序性困境

 

1.涉案当事人诚信缺失导致民事执行权弱化

 

随着改革开放深入，招商引资、先进的经济社会管理理念的引进等，带来了经济腾飞，国力得到了极大的提升，负面的影响也随之而来：拜金主义、一切向“钱”看、信仰缺失等等。各种负面能量的冲击加上我国社会诚信体系未健全，使得法院的执行威慑力大大消弱，这种弱化充分表现在执行环节“四查”以及直接的相关执行调查过程中的强制威严日趋淡化，使“执行难”从单一的司法现象逐渐成为一种社会现象，经济越发达的地区越是明显。先进执行工面临的普遍现实是被执行人想方设法推、拖、躲、赖、甚至抗拒执行，造成了执行工作的举步维艰，既损害了申请执行人的合法权益，又严重削弱了执行工作的威严。更有甚者认为被执行人规避执行是一种能力，呈现出法治意识的淡薄和诚信思维的匮乏。对此，尽管法律规定了对拒不履行生效裁判文书确定的义务的司法制裁措施，严重的有拒执罪，但实践中追究和运用起来程序复杂，环节繁多，与外部协调配合难等，需消耗大量的时间和司法资源，加之目前大的社会管理方向是稳定压倒一切，部分媒体断章取义后的炒作等因素大大阻碍了司法制裁措施的运用，也纵容了执行“老赖”们的嚣张气焰，影响了司法制裁措施的采取，使得强制执行威慑力逐渐弱化，最终导致办案效率低下。

 

2.民事执行立法不健全，执行法规单一、老化严重

 

我国现行法律将民事执行程序作为民事诉讼程序的一部分，在《民事诉讼法》法中单列第三编用35个条文规范民事执行程序。《民事诉讼法》及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和最高人民法院出台的几个司法解释就成为了全国的人民法院解决每年几百万件执行案件的法律依据。民事执行立法层次的局限和民事执行法条的单一、老化严重影响了司法权威，也不同程度的造成了执行困境的出现。立法机构虽为解决民事执行工作之急需，陆续起草了几部《强制执行法草案》，但至今没有形成一部统一的强制执行法。两次民诉法修改和新民诉法解释的出台也对民事执行程序做了较大的改动，有一定的影响，但距离真正意义上的民事强制执行法律规范相差仍有一定的距离，执行依据、法条运用与其它审判部门的法律法规相比，民事执行中空白点、盲点、矛盾点多，所以要从根本上解决执行难，还必须从完善执行法律法规方面着手，改变当前执行立法局面。

 

3.从诉讼的调解到执行程序中的执行和解均未能有效解决纠纷

 

当前，调解和撤诉是法院绩效考核的一个重要指标，指标上去了，绩效也就提高了，因而催生了大量的调解结案的案件，不可否认调解结案的案件能很大程度的化解矛盾纠纷，有利于诉讼阶段的案结事了。但是过于追求调解率，仍然滋生了一些问题：近些年，大量当事人双方自愿达成的调解案件进入执行程序，加大了执行难度，形成了新的执行难题。这种局面的出现，一方面是由于审判业务部门偏离调解目的，歪曲调解制度初衷，盲目地追求程序性结案率及考核指标的提高，使得调解案件难履行；另一方面是被执行人借调解、执行和解之名，拖延、逃避债务，已出现被执行人诚信危机，造成了执行工作难以高效、高质的执结，增加了民事执行工作压力。

 

（二）民事执行工作面临的实质性困境

 

1.执行协作欠缺，统一联动机制作用甚微

 

执行部门在办理民事执行案件的实践中，虽然要经常与相关部门进行了协调，但在实际案件需要时，因缺乏对联动部门协助执行的有效监督措施，导致有些部门对于法院执行工作推诿敷衍，制造“执行难”，而这种“执行难”不是因为强制执行措施的设置和本身运用存在什么问题，是因为执行中功能相当有限的法律程序直接面对过于复杂的社会现实，不得不处理远超过其制度容量的问题时不堪重负引起的制度扭曲或制度紧张”。　如有些联动单位在协助法院执行当中遇到熟人或面对有一定知名度、影响力或经济实力的被执行人时，会考虑到情感、自身利益等因素不愿向法院提供任何线索，协助执行工作意识不强，阻却了执行工作，严重影响了执行质效。

 

2.队伍素质不齐整，执行工作整体能力不强

 

民事执行工作队伍素质决定民事执行工作质量，而民事执行案件质量决定执行公信力大小。由于老中新人员结构断层、人员素质的差异化明显，以及经验主义、学习停滞等思维，严重与社会经济的进步脱节，执行人员的法律适用能力差等，伴随出现了执行力度差，执行拖延等现象。近些年，虽然通过公务员考试，提高进入门槛，队伍整体素质进一步提高，虽有不同层次的新人充实到法院队伍中来，一定程度上缓解了法院工作压力。但相较其他行政机关，人民法院工作强度、工作要求、办案风险和社会期盼值等大幅提高，相对的福利待遇差异化不明显，这导致法院队伍高素质人才流失的现象也较为严重，法院队伍建设可谓是喜忧参半。如何更好地为法院队伍提供一个良好的工作环境、物质保障和体制支撑是提高了审判执行队伍力量的关键，这是摆在法院面前迫切的现实问题。

 

3.外部因素抑制民事执行效率

 

新修改的民事诉讼法中执行异议的引入，从表面上为当事人救济提供了更多选择途径，但这一规定却阻却了民事执行工作的顺畅开展，严重影响了六个月的执行期限，也增加了法律法规运用上的难度；另外，对于多数基层法院而言，执行机构较为单一、执行人员配备不足，缺少专门的异议审查机构，基本上是由执行人员自行审查自己办理案件的执行异议，因此很难做到执行实施权和审查权分离。《民事诉讼法》第二百三十五条规定：人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。从法条设定上看，给予了当事人更好的救济途径，也明示了监督作用，更好地体现了司法为民理念，但从当前执行形势看，这一规定的理解与适用在实际执行过程中难以界定。检察建议来了怎么解决也是考验执行法官的一个重要难题，一方是申请执行人的迫切需求，另一方是被执行人的利益救济，如何权衡利益分配，如何实现案件的快捷、高效处置，如何实现当事人的合法权益，如何更好维护法院审判与执行的权威性，如何处理好检查监督与法院生效裁判的最终裁决权效力和执行力的关系都是值得思考的。

 

三、民事执行权运行模式的理性选择

 

（一）民事执行权在审执分离中的价值取舍

 

1.审执分离历史沿革

 

（1）国际上审执分离通行做法

 

司法权是国家的重要权力之一，是公民寻求庇护的最后一道屏障，也是国家稳定、民众安居的必要权力。司法权不仅要与立法权、行政权互相制约，更要承担判定公民财产权、人身权乃至生命权的重要性和特殊性的责任，其本身的运作同样须遵循分工制约的原则，一个国家要正常运行，必须科学合理地划分司法权，在司法系统中由不同的部门行使不同的职权。当今世界各国普遍实行司法权与行政权相互独立，审判权与执行权相分离，司法执行与司法行政相区别，体现了司法体制的科学合理性。在国际上，对于执行权与审判权的分离处置有两种：第一种是有限分离，即二者在法院内部进一步分离。如意大利、西班牙、德国等国；第二种是彻底分离，即将执行权划归司法行政机关管理。如英国、加拿大、美国、印度等国。这两种模式没有绝对的优势和劣势，与一国的历史传统和社会政治制度密切相关，不同国家有不同的司法行政制度，有不同司法行政职权的配属，形成与主张相对应的司法行政职能配置。 

 

（2）我国审执分离模式的历史演变

 

中华人民共和国成立以来，我国审判权与执行权的运行模式根据国情的具体变化而呈现出阶段性的特征。

 

建国初期，我国采用的是审执合一的运行模式，人民法院是审判机关也是执行机构，审判权与执行权由人民法院一并行使。从1990年开始，民事执行工作改革率先进行，实行初步的审执分离模式，在法院设立了执行庭，依法行使执行权。该模式在很大程度上缓解了当时的执行难、执行效率底等困难，但执行庭与审判庭在业务功能定位上相同，没有改变其审判功能的定位。2000年，新一轮的执行机构改革在法院内部开始，各法院原设的执行庭更名为执行工作局。2008年，最高人民法院执行局开始对各级人民法院执行局实施垂直监督与指导。执行局模式实现了在法院内部审判权与执行权的剥离，但执行仍是法院工作的一部分，变身为审判权的延伸。通过对近年来法院执行效率的观察，提升的效率并没有根本改变积重难返的执行难题，甚至因为执行工作的滞后导致社会公信力的丧失。 

 

当前，我国司法行政体制中确定的司法行政机关的核心职能有两个：一是刑罚执行，包括监狱和社区矫正；二是有关司法工作的行政管理制度，包括律师、公正、司法鉴定、人民调解、法律援助、司法协助、管理司法考试等。其中，作为司法行政机关主要工作之一的刑罚执行权，较好地实现了刑事诉讼法的根本目标。刑罚的执行权由司法行政机关来行使，充分地保障了刑事诉讼活动的顺利开展。可以说，我国的司法行政机关既管理“行政中的司法工作”，也管理“司法中的行政事务”，兼具行政权与司法权。　具体表现就是监狱的管理制度，从我国监狱管理与运行来看，可以说这种管理制度是成功的，有较强的生命力的。法院作为司法机关，将本应由其行使的民事执行权转移给司法行政机关，在处理好人员调配、工作衔接、协调、体制保障等问题的前提下，具有一定意义上的可行性。

 

（二）审执分离模式选择

 

1.审执分离的两种理论基础

 

当前，理论界和试点改革法院主要有两种观点和模式：一是执行实施权外分。将执行裁决权留在人民法院，具体做法参照刑罚的执行体系，将刑罚执行权转移到司法行政机关。二是人民法院内部优化配置，进一步细分。将民事执行权中由审判权行使的部分剥离，在人民法院内部优化配置执行权。以上两种分离模式均有一定的理论支撑，如果再进一步细化，都具有一定的现实意义和可操作性。

 

2.民事执行权“外分”与“内分”的抉择

 

（1）民事执行权“外分”存在的现实问题

 

执行作为一项实现权利的制度，保证其之迅速性、经济性何简易性，是民众对司法最基本的要求。 而民事执行权“外分”涉及的以下几个问题较为突出。成本问题：外分模式下，必须要打破部分现有的法院与司法行政机关以及其他相关部门的运行体制，牵涉编制、人员、经费保障等方面的问题，全面铺开阻力较大，对化解执行难的效果可预知性差。效率问题：外分模式下，申请执行人实现权益的环节和部门有所增加，提高了当事人实现债权的成本，与公正高效实现当事人的合法权益相悖。另外，民事执行工作相较刑罚的区别是其复杂性、多变性、专业性等特征，外分后，增加了执行实施的部门和执行环节，难免会出现增加协调成本和推诿问题，同时原来体系中一些审执结合的优势也将会消失。实践问题：所有的改革必定要有一定的实践基础，只基于学术理论分析和简单的类推在实践起来必定会出现较大的漏洞。对于执行权的外分是否会提高效率、降低成本等，目前没有充足的现实证据来证明。行政干预问题：执行权外分后，人民法院的裁判权要依靠司法行政机关来实现，如果不能及时有效的实现，司法权威必将受到严重挑战。特别是当前基础法院所处的政治环境，司法局作为司法行政机构，其主要功能设置还是政府的二层机构，外分后的执行权必将受行政较大的干预。

 

（2）如何实现民事执行权“内分”

 

所谓的民事执行权“内分”，就是在人民法院内部对执行权进行优化、细分、重组等，核心就是将追加、变更被执行人、当事人的执行异议等属于审判权范畴的内容，从执行权中分离出去，进一步科学、合理的配置执行权，法院执行机构进行内部范围的重建，参照行政机关的运行模式来管理。结合当前理论、法院机构设置、上下级法院管辖和实践经验等，笔者认为以从基层法院往上中、基层两级法院为单位进行重组改革可行性较强。

 

当前，全国绝大部分的执行案件都集中在基层法院和中级法院，实现这两级法院执行权改革是实现法院系统执行权改革的关键。要实现中基层法院执行权内分，首先要改革现行的执行权运行模式，改革后在中基层法院执行局形成上下级类似领导关系的行政化管理体制：中级法院执行局设立执行指挥中心，统一调度本级法院执行局及辖区基层法院执行工作；中级法院和基层法院执行局分立执行裁决庭，把本属于审判业务的工作内容交由该庭负责；中级法院和基层法院设立执行实施庭，该庭为原两级执行局主要力量组成；执行监督工作交两级法院审监庭增负责，实现执行工作轻量化、专一化，在执行机构这条线逐步实现行政化管理模式。

 

中级法院设立的执行指挥中心负责两级法院的指挥、协调、调度等职能，其主要工作内容为：执行力量抽调，执行工远程协调指挥，组织专项执行活动，建设执行信息沟通平台，负责执行后勤保障工作等。两级法院的执行裁决庭负责处理实体纠纷，即对执行过程中涉及的实体纠纷及责任分担作出裁判。在执行机构分立执行裁决庭，主要是目的是实现专业对口和提高执行效率，其主要业务内容为：追加、变更当事人，处理执行异议、复议等。执行实施庭行使具体的执行实施权，即原执行局负责工作的主要内容：查控被执行人财产、处置执行标的等执行行为，对被执行人采取罚款、拘留、限制出境、限制高消费、公布失信被执行人名单、将被执行人信息对接全国征信系统等。审监庭则在原来业务范围内增加受理当事人的执行申诉，民事诉讼法明确当事人可以提出执行申诉的事项，将当事人执行申诉上升为法定救济手段，规范办理程序和结案标准，充分保障当事人的救济权益。

 

实现了民事执行权内分的同时，还要加大力度协调外部力量的加入。一是以立法的形式明确和规范相关部门的辅助执行功能。如以法律规范的形式进一步明确与执行实施工作密切相关的银行、证券、房产、国土、公安、通讯等部门协助执行义务和法律责任，确保执行实施工作开展的顺畅。二是对特殊主体案件的执行要出台特别规定。如对行政机构为被执行人的案件，可以实行提及执行、异地管辖执行，消除行政权对执行工作的阻力。对人大代表、政协委员为被执行人的案件，建议在执行期间依法暂时解除代表和委员的相关权力，避免被执行人利用其特殊身份妨碍执行。

 

结语

 

当前，全国各级法院正围绕“一性两化”这一执行工作基本要求，以大胆革新的精神全面推进人民法院执行信息化和规范化建设，并通过多种措施，已取得初步成效。进一步推进审执分离改革，实现民事执行权再分配是关键。纵观历史，任何一项改革都需要投入巨大的人力、物力等成本，并且伴随着效果的阶段性反弹，因此改革者既要有坚定革新信念又要付出超常的努力。当前审执分离已成定局，但是审执分离的模式呈现多样化，各自改革力度不一。而作为审执分离改革重点之一的民事执行权改革，理应加大力度与速度，改出成效是关键。我们只有在改革中做好付出巨大成本的准备，坚持以实现效率、维护当事人的合法权益为目标，改革才能取得成功。