从行政审判看行政执法中遇到的问题与对策

 

湖南省澧县人民法院 王琼

 

从事行政审判工作两年来，结合平时的司法实践、接触到的一些执法活动来看，一些行政执法单位努力创新工作机制，不断推进执法力度，绝大部分的执法活动都严格遵守法律规定，程序严谨，实体处理恰当，促进了地方经济的发展，维护了社会和谐稳定。今年以来，湖南省澧县人民法院共办理行政诉讼案件31件，其中原告撤诉的19件，判决的12件，有7件行政单位败诉，行政单位败诉的比例20%，也就是每5件民告官的案件中，有1件官员败诉。这说明，大部分的执法活动都合法合规。但是，不可否认的是，我们的行政执法还存在一些问题，笔者的理解，主要是“四个不”：

 

第一、执法不作为。表现在有一些单位，面对违法事实消极应付，绕路走、躲起走、不制止、不处罚，或者是虽然做出了处罚、发出了处罚决定书，但是不实施、不执行，处罚决定成了一纸空文，严重的影响了行政执法的严肃性。我从事行政审判工作时间不长，为了搞好这一工作，我随领导走访了一部分行政单位，走访当中，我们发现有很多单位，近些年没有真正办理过行政处罚案件，行政执法处于停滞、中断,甚至是萎缩的状态。比如城建口上的一个执法单位，其分管副局长反映，他分管行政执法6年，没有处罚过一起行政违法行为，没有下达过一份行政处罚决定书。是不是大家都遵纪守法，没得违法案件呢？答案是：不是！他说，有三个原因：一是处罚得罪人；二是程序繁琐，工作量大；三是处罚决定下发以后，执行兑现有难度，如果执行不了，还不如干脆不处罚。他说，大部分的案件都通过做工作，采取协商的方式，大事化小，小事化了，协商处理完了。类似这种情况，在我县很普遍，这种现象，轻一点说是不履职、工作消极不作为，重一点就是失职渎职，滥用公权力，如果造成了严重后果，在极端情况下还可能追究刑事责任。

 

第二、程序不到位。一些单位在执法活动当中，工作人员的责任心不强、懒手脚，该走的程序不走，该发的文书不发，该交代的复议权利、申辩权利、诉讼权利不交代，导致程序违法，个别单位还在诉讼当中因此败诉。比如我院审理的，杨某诉县公安局撤销行政处罚决定一案，杨某参与了20多人的打架斗殴，被行政拘留5天。由于杨某打架的时候只有15岁，按照我国《治安管理处罚法》第八十四条的规定“询问不满十六周岁的，违反治安管理行为的人，应当通知其父母或者其他监护人到场”，公安机关办案的时候，因为打架的人太多，一时疏忽，就没有通知监护人到场。之后，杨某提起诉讼，公安局败诉。

 

第三、查处不及时。行政行为应当“合理合法、程序正当、高效便民”，其中，“高效”是行政执法最基本的原则，但是，有一些单位工作拖沓、执法活动严重滞后，有的案件甚至在十多年以后才开始启动执法程序。究其原因，一是碍于人情、不想执法；二是处罚难度大、思想上面有畏难情绪；三是案情复杂，怎么执法拿不定主意；四是一个违法事实违反了几个法律法规，两三个单位都有执法权，大家相互推诿、互相扯皮。因此，执法活动一拖再拖，问题越积越多。比较典型的就是城市建设当中的违章建筑，有的乱搭乱建已经很多年，有些甚至达到了一二十年，突然之间，政府有一个项目，为了修路、为了建厂、为了达到拆迁的目的，必须予以查处。按照《行政处罚法》的规定，查处违法行为必须在两年内，超过两年的不予查处。但是违法建筑比较特殊，这一类案件的违法行为和违法事实一直在持续，所以在司法实践当中，对这一类案件并没有两年的限制。从纯法律的角度来看，对这一类案件，很多年以后查处都没有错，但是这样做，不符合行政执法的效率原则，老百姓也不理解不支持。最后就导致个别当事人“三上”：一是上网发帖；二是上访，找各级各部门反映问题；三是上诉，在基层法院打官司没打赢，就上诉到中级法院，反正不服判不息诉，不达目的不罢休。这在一定程度上损害了政府的公信力。

 

第四、官司不到场。表现在个别单位不配合诉讼、不参与法院的庭审活动。客观的说，经过多年的法制建设，我县的大部分行政执法单位，一把手的法律意识较强，面对行政官司，大家都能够端正态度，积极应诉、主动答辩、认真参与诉讼活动。但是，也有极个别的行政单位，要么底气不足，担心败诉出丑，不敢出庭；要么应付了愿，走过场，不当一回事；还有个别单位抱有抵触情绪，思想上不重视，行动上面置若罔闻，不闻不问。比如我院今年审结的，甘某某起诉县某一个局拆除违章建筑一案，该局收到起诉状以后，没有派人参加庭审活动，也没有说明不参加庭审的理由，更没有提交答辩状，被判决败诉。今年以来，我院共审结行政诉讼案件31件，其中30件，执法单位都派律师或者委托本单位工作人员出庭应诉，但是，这30件案件当中，行政首长亲自到庭、出席庭审活动的为零，这说明行政执法单位参与诉讼、配合审判的工作仍然需要加强。

 

形成以上问题的原因是多方面的，既有执法人员法律素质不高、执法能力不强、工作责任心有待提高等主观方面的原因，也有执法阻力大、调查取证难等客观方面的原因，还有经济发展水平不高、人情关系、领导干预等环境因素的影响。为了提高执法水平，促进依法行政，建议作到以下三点：

 

第一、要加强教育培训。要经常组织执法人员学习新的法律法规，提高法律素质和工作水平。要严格执法人员的准入机制，实行持证上岗、持证执法。要定期对执法人员进行考试考核，及时清退不合格的执法人员。

 

第二、要加强考核评比。执法包括实体和程序两个方面，实体法律名目繁多，千差万别，不可能每个执法单位都统一，但执法程序大致相同，建议制定标准化的程序性规定，由政府法制部门组织考核实施。考核当中，可以鼓励行政首长出庭，对一把手亲自参与庭审的给予嘉奖分。建议通过案卷评查、个案剖析等形式多样的评比方式，促进行政机关规范执法。

 

第三、要落实责任机制。对违法执行、失职不作为的行为，要进行严肃查处。对败诉的行政执法行为要认真分析，查找败诉的原因、分配败诉的责任，并且启动问责程序，按照党纪政纪，严格追究相关人员的责任。