“以审判为中心”需正确理解“分工配合制约”原则

 

中国政法大学教授 樊崇义

 

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出:“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”讨论“以审判为中心”，绕不开的一个话题就是对宪法和刑事诉讼法中规定的“分工负责、互相配合、互相制约”原则的理解与适用。在当前如火如荼开展的司法改革浪潮中，如何理解“以审判为中心”与“分工负责、互相配合、互相制约”原则的关系，两者是否矛盾，后者是否还有存在的必要?这些困惑都需要我们仔细思考和认真研究。

 

“分工配合制约”原则的正当性根据

 

1982年第五届全国人民代表大会通过了八二宪法，将1979年刑事诉讼法规定的公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则上升为宪法条款。2012年修改后的刑事诉讼法也作了规定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出要“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制。”据此，“分工负责、互相配合、互相制约”原则成为调整公检法三机关关系的指导性准则，也是我国配置侦查、控诉和审判三项刑事司法权力的基本原则。习近平总书记在《决定》说明中也就“推进以审判为中心的诉讼制度改革”特别强调:“充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约，这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度，必须坚持。”这些规定和论断为“分工负责、互相配合、互相制约”原则奠定了坚实的法律基础和政治基础，必须长期贯彻和坚持。

 

就刑事诉讼程序而言，公检法机关是我国刑事司法体制的中坚力量，也是我国司法体制的重要主体。为规范三机关的法律行为，全国人大常委会制定了人民警察法、人民检察院组织法和人民法院组织法。在这三部法律中，“分工负责、互相配合、互相制约”原则的理念和精神也有很多体现。如人民警察法第6条详细列举了警察所具有的职权，为“分工负责”的职权原则划定了界限。人民检察院组织法第二章第11条到第19条规定了检察院行使职权的程序，体现了公检法三机关在诉讼活动中三者不同的职权，既分工负责，又互相配合、互相制约。 

 

但是，在当前司法改革的浪潮中，为了进行“以审判为中心”的诉讼制度改革，有人对“分工负责、互相配合、互相制约”的基本原则产生了动摇和质疑。有人认为这是一个控制犯罪、强化专政的原则，必须按照依法治国的要求予以废除。甚至说，不废除这一原则，“以审判为中心”的诉讼制度改革只能有限制性地进行。长期以来，在“以侦查为中心”的传统影响下，对这一原则的理解也出现了很大偏差，从而导致检察监督软而无力，法院庭审走了过场。在实际工作中，贯彻这一原则时，只讲配合、不讲制约，导致冤假错案时有发生。因此，当前在进行“以审判为中心”的诉讼制度改革中，必须正确理解这一基本原则的内涵和如何贯彻实施，既要认识它存在的科学性和正当性，又要学会将其运用于诉讼制度改革的过程中。 

 

就刑事诉讼而言，诉讼活动全过程必须用“分工负责、互相配合、互相制约”的原则作指导。公安机关的立案、侦查，应为检察机关审查批准、提起公诉做好准备;检察机关对于公安机关提请逮捕而又符合逮捕条件的，应及时批准逮捕;检察机关直接受理的自侦案件，若需要拘留、逮捕犯罪嫌疑人的，应由检察机关作出决定后，由公安机关予以执行;检察机关需要通缉犯罪嫌疑人时，应当通知公安机关执行。检察机关的起诉应当为法院审判做好准备，法院对检察机关提起的公诉，只要起诉书中有明确的犯罪事实和附有相关证据材料的，就应当及时开庭审判;法院审理公诉案件，检察机关除特定情况外应当派员出席法庭支持公诉。法院经过审理，认为检察机关的指控案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪的，应当作出有罪判决;依据法律认定被告人无罪的，应当作出无罪判决。另一方面，检察机关对法院的判决、裁定认为有错误时，有权按第二审程序或审判监督程序提出抗诉等。即使进入“以审判为中心”的诉讼制度改革，也必须建立在“分工负责、互相配合、互相制约”的基础上进行，侦查是基础，公诉为主导，审判是结果，监督作保障。 

 

转变观念，正确理解“分工配合制约”原则的创新和发展 

 

在“以审判为中心”的诉讼制度改革中，一方面要坚持“分工负责、互相配合、互相制约”原则;另一方面对其理解必须破除旧观念、赋予其时代内涵，严格依法定程序进行分工、配合、制约。 

 

对这一原则的理解和执行，要从“控制犯罪”型转向“法律正当程序”型。长期以来，对这一原则的理解和执行，基本上是以“控制刑事犯罪”为指导。由于刑事犯罪居高不下、社会治安和稳定是大局，为了控制犯罪，保持社会稳定，公检法人员在理解和执行这一原则时，必然“配合有余、制约较少”，即使案件“证据不足”，也会作出“留有余地”的处理。更甚者在贯彻这一原则时只“以侦查为中心”，起诉听公安的、法院审判听起诉的、公检法三机关是一家，置刑事司法保护于不顾。笔者认为，“以审判为中心”的诉讼制度改革，必须破除这种传统的理解和做法，回归司法规律，回归“分工配合制约”的本意和内涵。在指导思想和理念上，按照时代的要求，依据《决定》，适时转向以“法律正当程序”为指导贯彻这一原则。依“法律正当程序”的内涵和要求，在“以审判为中心”的诉讼制度改革中，贯彻这一原则必须做到以下几点:一是准确把握“阶段论”与“中心论”的辩证统一关系，以“分工负责、互相配合、互相制约”的基本原则为前提，彰显“以审判为中心”、突出庭审程序的功能和作用;二是坚持刑事诉讼的职权原则，侦查是基础、起诉是屏障、审判是中心，在依法合理分工的前提下，发挥庭审的决定性作用;三是刑事辩护的地位、职能、作用，要充分体现在诉讼过程中，控辩审三种职能的组合是近现代刑事诉讼的重要标志，更是法律正当程序的应有之义;四是“证据”是核心，诉讼的各个阶段都要围绕这一核心展开;五是强化侦查监督、合理布局审判监督是进行“以审判为中心”诉讼制度改革的保障。 

 

建构新型诉讼关系，保障“以审判为中心”的诉讼制度改革 

 

“以审判为中心”的诉讼制度改革必须根据对“分工负责、互相配合、互相制约”原则的正确理解，以“法律正当程序”为指导，建构新型的侦诉关系、诉辩关系和审辩关系。 

 

第一，公检法三机关在刑事诉讼中必须严格按照刑事诉讼法规定的职权原则，尽职尽责完成侦查、起诉、审判三种诉讼职能所赋予的任务，依照“侦查是基础、公诉是主导、审判是结果”的精神，保质保量，正确行使侦查权、起诉权和审判权。侦查、起诉和审判必须按照庭审对案件事实和证据裁判原则的标准，确保案件达到了“事实清楚、证据确实充分”的证明标准，防止冤假错案的发生，实现“以审判为中心”诉讼制度改革的价值目标——促进司法公平正义。 

 

第二，按照“大控诉”格局，完善审前程序、建立新型的侦诉关系。侦查是基础、公诉是主导、监督是保障。当前，强化侦查监督，对重大刑事案件检察机关提前介入，引导侦查按照庭审的标准收集证据、保全证据、保管证据，确保证据的合法性、真实性，为侦查、起诉夯实基础，改革审前程序、完善审前程序是当务之急。 

 

第三，构建新型诉辩关系和审辩关系。控诉和辩护是刑事诉讼的两大基本职能。“以审判为中心”的诉讼制度改革，建立新型诉辩关系是当前迫在眉睫的一项重大任务。因为当前刑事诉讼控辩审三种职能的功能和作用的发挥，仍处于不平衡的状态之中。百分之六七十的刑事案件尚无辩护人，刑辩的“老三难”(会见难、阅卷难、调查难)刚刚有所缓解，又出现了“新三难”(质证难、辩论难、正确意见得到采纳难)，庭审中控辩平等原则也未完全实现，辩护制度的必要性还没有在公检法等司法人员中达成共识。这些问题的存在，已经构成“以审判为中心”诉讼制度改革的阻力。因此，今年召开的全国律师工作会议，充分肯定了律师在建设社会主义法治国家中的地位和作用，而且把新型的“诉辩关系”和“审辩关系”概括为“彼此尊重、平等相待、相互支持、相互监督、正当交往、良性互动”。这就要求庭审法官对刑辩律师必须做到“四个不能”:不能嘲讽、训斥;不能随意打断或制止律师在法庭上发问、质证和辩护;不能对其正当的申请和合理的意见置之不理;不能对律师进行歧视性安检。律师也要求做到“三个不能”:不能不服从司法机关的正常安排;不能不服从司法人员对自己违规行为的劝阻;更不能诋毁谩骂甚至侮辱诽谤司法人员。 

 

相互制约应当以“递进制约”为主线 

 

“互相制约”在刑事司法实践中往往被操作成“平行”制约，“彼此”制约，造成监督刑事诉讼全程的检察机关在很多时候只能变成“软”监督，公检法三机关也常常因为“平行”制约而产生的内耗降低诉讼效率。从司法规律上说，“公检法的制约关系主要是一种‘递进制约’关系，它们之间的职能关系不应当是平行的，而应当是起伏的”。从诉讼全程来看，“后一阶段的诉讼活动要制约前一阶段的诉讼活动，侦查、起诉不符合审判的要求，达不到定罪的标准时，要服从审判机关的裁决。”从整体上看，无论是“互相配合”，还是“互相制约”，其最终的指向都是走向“以审判为中心”，因为侦查和起诉都要按照“审判”的要求和标准进行，通过“庭审”的诉讼活动进行质证和检验，最终服务于审判。这才是正确的、符合诉讼规律、符合司法规律的理论与逻辑。 

 

为使制约关系沿着“递进制约”的主线向前发展，保证审判的顺利进行，检察机关的审判监督在刑事诉讼法中被定位为“事后监督”，庭审以后还要以检察机关的名义进行监督。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第580条明确规定:“人民检察院在审判活动监督中，如果发现人民法院或者审判人员审理案件违反法律规定的诉讼程序，应当向人民法院提出纠正意见。出席法庭的检察人员发现法庭审判违反法律规定的诉讼程序，应当在休庭后及时向本院检察长报告。人民检察院对违反程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。”这一规定的目的就是为了维护庭审的权威，保证庭审顺利进行，充分地表现了制约的递进方向，体现了“以审判为中心”诉讼制度的特征。 

 

“以审判为中心”的诉讼制度改革正在推进，“分工负责、互相配合、互相制约”基本原则是这场改革中首先遇到的一个既是体制性又是机制性的重大问题。这两个方面都必须有所创新，破除旧观念、创新“新”机制，才能使司法改革深入向前发展。