立案登记制改革系列谈

 

保障当事人诉权 破解“立案难”

 

立案登记制体现了一种综合性的权利保障思路，即不仅关注程序正义的实现，而且关注实质正义的实现；不仅关注法律正义的实现，而且关注社会正义的实现。

 

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。2015年1月发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定：“人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。”该司法解释正式确立了民事诉讼中的立案登记制。近日最高人民法院印发的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》），对于在民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等领域全面推行立案登记制以及具体改革举措做了规定，以便进一步落实四中全会精神，切实加强对当事人诉权的保障，破解实践中存在的“有案不立”、“拖延立案”、“人为控制立案”、“年底不立案”、“干扰依法立案”等问题。

 

在一个法治社会中，解决社会矛盾纠纷有多种方式，如和解、调解、仲裁、诉讼等等，其中诉讼被视为解决社会矛盾纠纷的最后一条渠道，司法因此被称为维护社会公平正义的最后一道防线。在国际社会，公民“获得司法正义的权利”受到广泛的关注，1998年的《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》（即奥胡斯公约）和《欧盟基本权利宪章》第47条第3款均对此作了规定。早在20世纪60年代，欧洲诉讼法学界就提出了“保障公民获得司法正义的权利”的口号，继而掀起了世界范围内的“获得司法正义的权利”运动。该运动主要关注的是社会中贫困、弱势、边缘化的群体在法律和权力面前所遇到的困难，其核心内容是对弱者的法律援助和对其诉诸法院权利的保障。“法律面前人人平等”是“获得司法正义的权利”运动的主导思想，保障公民获得司法正义的权利，旨在消除因经济能力或个人条件不平等而产生的法定权利实际不平等的现象，确保贫穷的和其他处境不利的人与其他公民一样能够获得法律的同等保护、能够获得司法的同等救济。“获得司法正义的权利”运动有效推动了许多国家的立法和司法改革。

 

要保障公民“获得司法正义的权利”，首先要保障公民能够接近司法，通过司法救济维护自身的合法权益。在我国，由于法院“案多人少”、行政权力干预司法、社会转型期法律规定不明确等原因，导致法院有时选择性立案，将一些“棘手的案件”拒之门外，而法律规定的“立案审查制”成为不予立案的最好理由，从而形成了“立案难”问题。最高人民法院发布的《意见》，旨在消除公民进入法院的障碍，可谓顺应了保障公民“获得司法正义的权利”的国际趋势。《意见》遵循方便当事人诉讼原则，明确了应予立案登记和不予立案登记的条件，规定了当场登记立案、一次性全面告知和补正等制度，推行网上立案、预约立案、巡回立案等措施，明令禁止法外另设限制性条件、禁止任何单位和个人干预立案，同时通过加强立案的内部监督和外部监督来缓解“立案难”。《意见》规范了立案登记程序；要求不予受理或者不予立案的，必须在法律文书中载明理由，当事人可以提起上诉或者申请复议；针对实践中存在的“抽屉案”现象，《意见》指出，“禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书”，以便有据可查，保障当事人的救济权。

 

除了诉权保护之外，世界范围内的“获得司法正义的权利”运动还包括法律援助、法律信息公开、替代性纠纷解决机制、合理的诉讼费用和诉讼期限制度、程序简易化以及公共教育等有助于促进法律面前实质平等的努力。我国最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》所推出的一些改革举措与此“不谋而合”。如《意见》强调，要“加大法律援助、司法救助力度，让经济确有困难的当事人打得起官司”、要“加强人民法院诉讼服务中心和信息化建设，实现公开、便捷立案”、要“健全多元化诉讼解决纠纷”、“完善繁简分流、先行调解工作机制”、“探索建立庭前准备程序”等等，体现了一种综合性的权利保障思路。为了切实保障当事人的诉权，必须加强对贫弱群体的扶助；另一方面，降低公民进入法院的门槛，不是为了鼓励和引导公民诉讼，加剧“诉讼泛滥”和“诉讼爆炸”，而是为了保障公民的合法权益。

 

在推行立案登记制的过程中，需要指出的是，以立案登记制取代立案审查制，不意味着绝对没有审查，而在于审查的限度。立案审查制下的审查为实质审查，而立案登记制下的审查为形式审查。前者在实践中演变为要求当事人在立案前提供充分的证据，有时甚至要求达到法律所规定的证明标准，这就变相剥夺了当事人的诉权。在立案登记制下，当事人仍然需要证明案件符合民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法等规定的“立案条件”（如当事人为直接利害关系人、有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据、属于受诉人民法院管辖范围等），才能获得“登记立案”，只不过法院的审查转变为形式审查，即主要审查当事人提交的材料是否符合形式要件，不涉及案件证据充分与否的问题。

 

还需指出的是，保障当事人诉权与防止滥诉是一个问题的两个方面，任何权利都有其行使的边界，超过该边界，则可能构成违法甚至犯罪。在我国司法实践中不乏虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，不仅浪费国家有限的司法资源，而且损害司法权威；不仅侵犯其他公民权益，而且动摇整个社会的诚信基础，严重破坏国家的法治秩序。对于这些滥用诉权的行为，需要加大惩治力度，根据情节轻重不同，根据法律规定分别追究民事、行政和刑事责任。（中国社会科学院法学研究所研究员 熊秋红）