拆迁主体无法确定时行政赔偿责任如何承担

 

新疆维吾尔自治区高级人民法院　新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院 刘琼 孔祥华

 

案情

 

1990年6月4日，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府给蔡明颁发乌政房字（1990）第0019140号私房产权证，该房屋坐落于乌鲁木齐市沙依巴克区南梁坡山下57号，建筑面积83.84平方米，层数为四间平房，砖木结构。1996年4月，国道312线乌鲁木齐过境公路改建时，在蔡明不知情的情况下房屋被拆除，一直未予补偿。

 

1993年4月，因国道312线乌鲁木齐过境公路改建，多家政府部门联合成立了西过境公路北段工程指挥部，新疆维吾尔自治区交通运输厅（以下简称自治区交通厅）系资金拨付单位，新疆维吾尔自治区公路管理局（以下简称自治区公路局）是建设单位，乌鲁木齐市公路管理局是施工单位，拆迁工作由乌鲁木齐市拆迁办具体负责。1996年8月6日，自治区交通厅向乌鲁木齐市交通运输局（以下简称乌鲁木齐市交通局）拨付100万元，用于312线乌鲁木齐过境公路改建工程地段的征地、拆迁补助，要求乌鲁木齐市交通局负责完成该项工作。

 

蔡明因多年坚持要求行政机关支付其补偿款未果，遂将自治区交通厅、自治区公路局、乌鲁木齐公路管理局（原乌鲁木齐公路总段）、乌鲁木齐市住房保障和房产管理局（原乌鲁木齐市房产管理局，以下简称乌鲁木齐房产局）、乌鲁木齐市交通局诉至法院，要求赔偿其房屋被拆损失费。经一审法院委托评估，蔡明被拆除房屋的评估价值为58837元，房屋单价为701.78元/平方米。

 

分歧

 

本案蔡明拥有合法所有权的房屋被拆系不争的事实，但由于年代久远，联合组成的工程指挥部已经因为项目完成而自然解散，无法查明具体拆迁部门是哪一个机构，但当事人的损失实际存在。在本案处理中出现了三种不同观点：

 

第一种观点认为，本案中，蔡明无法提出自治区交通厅、自治区公路局、乌鲁木齐公路管理局、乌鲁木齐房产局、乌鲁木齐市交通局中哪一个行政机关具体实施了拆迁行为，没有明确的被告，依据行政诉讼法应当裁定驳回起诉。

 

第二种观点认为，蔡明虽然对位于乌鲁木齐市沙依巴克区南梁坡山下57号的房屋具有合法产权，但国道312线乌鲁木齐过境公路改建系涉及社会公共利益的自治区级交通规划建设项目，该建设项目不存在违法性，蔡明要求赔偿无法律依据，应当判决驳回诉讼请求。

 

第三种观点认为，蔡明的合法房屋在其不知情的情况下被拆除，未予补偿是客观事实。本案所有被告均参与了国道312线乌鲁木齐过境公路的改建项目工作，虽然无法确定哪个部门具体实施了拆迁行为，但根据项目建设资金分配来看，确实包含有拆迁补偿费用。因此，在拆迁补偿费用确定的情况下，应当根据房屋评估价值，判决拆迁补偿费用管理部门承担赔偿责任。

 

评析

 

笔者同意第三种观点，即由拆迁补偿费用管理部门——乌鲁木齐市交通局赔偿蔡明的被诉房屋损失。理由如下：

 

1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”1996年4月，国道312线乌鲁木齐过境公路的改建项目工作施工，该建设项目立项于1993年，拆迁单位虽系多部门临时组成，但拆迁程序必须依照法律法规的明确规定依法进行，未经房屋所有权人蔡明同意，其位于乌鲁木齐市沙依巴克区南梁坡山下57号的合法房屋被拆除，显然违反了法定程序，侵害了蔡明的合法权益，受害人有权依据法律规定提出赔偿请求。

 

2.本案所涉拆迁行为发生于1996年，拆迁单位系多部门组成，拆迁工作完成后该临时组织亦自然解散。此种联合执法的行为，不仅在主观上造成蔡明主张权利困难，客观上亦造成其寻找承担责任主体障碍。蔡明作为行政行为侵害的对象，在知道其权利被侵害后，将参与拆迁工作的相关部门诉诸法院，已基本尽到了行政行为相对人的举证义务。如果诉讼主体不明、责任主体不明，简单驳回其诉讼请求，无法解决其实际权益受到侵害的问题，显失公平。

 

3.具体行政行为的内容应当包括行使职权和履行职责，即作为和不作为。对公民财产造成侵害的，无论行政机关的作为与不作为，都应予以赔偿。本案蔡明所属房屋因国道312线乌鲁木齐过境公路的建设被拆，自治区交通厅作为国道312线乌鲁木齐过境公路的资金拨付单位，于1996年8月6日向乌鲁木齐市交通局拨付该工程的征地、拆迁补助费100万元，并以书面形式要求乌鲁木齐市交通局完成该拆迁补助发放工作。蔡明被拆的房屋属于拆迁路段范围之内，乌鲁木齐市交通局作为拆迁补偿费用的管理机关，理应及时履行职责向被拆迁户发放拆迁补助费，但乌鲁木齐市交通局未能提交出已经对蔡明被拆房屋作出补偿的事实证据，亦未提交100万元拆迁补助费用的流向明细。因此，可以认定乌鲁木齐市交通局的拆迁补偿费用发送行为存在履行职权不当的问题，针对蔡明这个特定主体来说，该行为属于不作为行为。

 

4.由具有支付拆迁款义务的乌鲁木齐市交通局承担赔偿责任，符合行政诉讼的证明标准。本案系蔡明提出的行政赔偿诉讼，客观上由于年代久远造成被侵害人寻找承担责任主体上的障碍。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，原告对被诉具体行政行为造成的损害事实负有证明责任。蔡明提交的证据足以证明其因为违法拆迁造成房屋灭失的事实，其举证责任已经完成。上述被告均未提出相反的证据证明蔡明的房屋所有权系非法的，那么原告提供的证据具有明显的优势，法院可以根据查明的事实径行确定赔偿责任的承担主体。