人民法院参与社区矫正的思考

 

作者 刘仁慧

 

参与社区矫正是人民法院行使审判职能，参与社会管理创新的一项主要工作。人民法院自2002年试行社区矫正以来，作为社区矫正的第一道关口，在社区矫正中发挥了重要作用，积累了不少成功经验，也暴露了不少问题。如何正确地适用非监禁刑，顺利与相关部门配合衔接，使罪犯得到有效矫治，从而实现控制和减少重新犯罪的目的，显得尤为重要。

 

一、社区矫正的基本法律问题

 

1、社区矫正的法律概念

 

指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在有关部门、社会组织和志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，不脱离社会，矫正其犯罪心理和行为恶习，促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

 

2、社区矫正的法律特征

 

（一）刑事制裁性。社区矫正是刑罚的一个执行过程。⒈社区矫正对象要服从管理和监督；⒉社区矫正对象的人身自由和行动受到一定制裁；⒊社区矫正对象权利受到一定限制；⒋履行一定的法律义务。

 

（二）非监禁性。非监禁性是指不将罪犯关押到监狱等刑罚执行机构中执行刑罚的特性，这是其根本特征。

 

（三）社区参与性。社区参与性是指社区矫正对象与社区生活密切结合的特性。它是一种双向互动的过程。一方面，社区矫正对象要参加公益劳动，为社区服务；另一方面，开展社区矫正广泛利用社区资源。

 

（四）惩罚缓和性。社区矫正措施对犯罪人的惩罚程度相对较轻。

 

社区矫正制度是非监禁刑罚执行制度的转变或者说是重新建立，它体现了现代司法理念关于刑罚制度的转变。

 

3、社区矫正的对象

 

2012年3月修改、2013年1月1日实施的刑诉法258条明确规定了社区矫正的范围和执行主体：被判处管制、宣告缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。刑诉法的这条规定明确给社区矫正赋予了刑事执行的性质，作为法律制度规定下来，共规定了4类矫正对象。

 

过去，广西试行的矫正工作流程（2010年）规定了5类矫正对象，把单处剥夺政治权利并在社会上服刑的列为第五类矫正对象，柳州一直以来也是把单处剥夺政治权利的罪犯列为矫正的对象。最高法《关于适用刑诉法的解释》437条，明确规定单处剥夺政治权利的罪犯，法院是将相关法律文书和材料送达县级公安机关，同时抄送检察院。也就是说单处剥夺政治权利的罪犯不属于社区矫正的对象。

 

4、社区矫正的执行机构

 

2012年3月1日起实施的《实施办法》明确规定：司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育工作。司法所承担日常工作。

 

5、社区矫正的内容

 

从社区矫正的内容来看，主要是三个方面：一是监督管理；二是教育改造；三是帮助服务。　

 

6、社区矫正的目的和作用:

 

现代刑罚理论认为，刑罚目的在于惩罚和预防的辩证统一。惩罚是指罚当其罪，罪刑相适应，通过剥夺犯罪分子的财产、自由乃至生命来抵其罪恶。预防包括一般预防和特殊预防，一般预防通过对犯罪分子惩罚来教育、威慑社会上不稳定分子，特殊预防通过对犯罪分子教育改造消除其再犯能力与倾向。社区矫正是非监禁刑刑罚的一种执行方式，就是通过对特定矫正对象以非监禁的形式执行刑罚，体现出社会化、人性化的特点，一样地实现惩罚和预防的目的，具体来说：

 

（1）符合世界刑罚改革发展的趋势。

 

目前，西方发达国家的刑罚适用都已经进入非监禁刑为主的阶段。社区矫正模式开始成为刑罚适用的主导，体现出轻刑化、轻缓化的司法理念。多数国家都有一套完整的法律制度，设有专门的社区矫正执行机构和人员，社区矫正的种类也很多，社区矫正的成本低、效果好是主要原因。

 

世界上多数国家在社区中矫正的罪犯人数都多于关押于监狱的罪犯。据统计，加拿大适用社区矫正刑的比例在全世界最高，达到79.76%，澳大利亚为77.48%，新西兰为76.15%，法国为72.63%，美国为70.25%，韩国为45.9%，俄罗斯为44.48%（谢添《论社区矫正制度的发展与完善》）

 

2014年5月全国社区矫正会议上通报5年来全国非监禁刑人数占总犯罪人数的比例平均是33.8%，每年的比例是逐年递增的。目前看，我们的比例低于西方发达国家。去年全区未成年人刑事审判座谈会上，通报2012年（我国非监禁刑的比例是41.75%）广西是23.64%，远低于全国水平，柳州是23%，居全区平均水平，也是远低于全国平均水平。

 

（2）有利于帮助矫正对象更好回归社会和适应社会

 

矫正对象一直在自己生活的社区中接受教育和改造，没有与社会脱节，有正常的学习和生活，没有受到外来干涉。其次社区矫正机关可以帮助社区矫正对象解决就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，帮助他们更有信心重返社会学习和生活。除了社区矫正机关的监督和管理外，家人的关心和爱护也是矫正对象回归社会最好的动力，这些都会让矫正对象心情愉悦平和，思想上容易接受改造，而且也有效防止再次犯罪，有效隔离诱发犯罪的原因。

 

（3）有利于社会的稳定和发展

 

矫正对象可以通过社区矫正，感受政府社会的宽容，通过社区服务、公益劳动重塑对国家对社会的使命感，增加他们的法律意识、责任意识以及感恩意识，有利于社会家庭各方的稳定和发展，一举多得。

 

（4）为监管场所泄压，为国家节省资源

 

对于监管场所矫正而言，社区矫正的效益更高、更有效、更节约，对社会也更有好处，大量的执行监禁刑，意味着要投入大量的精力、人力、物力和财力，除了导致监管场所拥挤人满为患浪费国家资源外，也不利于被监管人员的改造。社区矫正将符合条件的部分罪犯放置在社区中,通过整合社会资源对其进行思想教育和行为约束,将监管费用分散转嫁到整个社会,这一制度有效减少了刑罚执行成本,缓解了监管场所的压力,使监管场能够集中更多的财力、警力、物力去改造那些主观恶性大,社会危害性大,不配合改造的少数罪犯。

 

据了解，广西一所监狱，干警和服刑犯人的比例大约是1:5，100个犯人要配备20个监狱警察，一个犯人的伙食、服装等每年财政投入是4500元左右，发达地区更多一些。2013年我们两级法院判处管制33人，缓刑871人，假释166人，这1070人，仅伙食、服装就节约了480多万，还不包括干警的工资待遇、办公费用等等。

 

（5）预防犯罪、彰显法律人文关怀

 

社区矫正虽然对矫正对象有一定的自由限制、权利限制，但比起监禁刑，赋予了更多的自由和权利，彰显了法律对犯罪人员的人文关怀。　　

 

二、人民法院参与社区矫正工作的具体内容

 

人民法院是社区矫正的第一道关口，大部分的社区矫正是由法院决定的，4类矫正对象，有3类半是法院判决或裁定的。只有暂予监外执行中的一部分是由监狱管理部门或者看守所的上级市级公安机关决定。人民法院参与社区矫正工作，是指人民法院对符合社区矫正条件的犯罪人员，依法充分运用非监禁刑罚和非监禁刑罚执行措施，并配合社区矫正机构矫正其犯罪心理和行为恶习，促其顺利回归社会，以预防和减少犯罪，促进维护社会和谐稳定的活动。　　　　 

 

法院参与社区矫正工作，是法律规定的法律义务，是法院的工作职责所在。参与的内容有以下几方面：

 

（一）依法适用非监禁刑罚和决定非监禁刑罚执行措施

 

1、人民法院依法适用非监禁刑:管制、缓刑

 

（1）管制刑的适用：刑法明确规定，管制的期限，为三个月以上二年以下。判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正。违反第二款规定的禁止令的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。

 

目前法院判处管制刑的比较少。如果社区矫正工作规范、发展起来，将来管制刑会增多。

 

（2）缓刑的适用：对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：（一）犯罪情节较轻；（二）有悔罪表现；（三）没有再犯罪的危险；（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。

 

2、人民法院依法决定非监禁刑罚执行措施：假释和暂予监外执行

 

（1）假释的决定：刑法81条规定，被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行刑期的限制。对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响。

 

第82条规定，对于犯罪分子的假释，依照本法第七十九条规定的程序进行。非经法定程序不得假释。

 

第83条规定，有期徒刑的假释考验期限，为没有执行完毕的刑期；无期徒刑的假释考验期限为十年。

 

第85条规定，对于假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正，……　

 

另外，对减刑、假释也有特殊的规定，一是规定未成年罪犯的减刑、假释，可以比照成年罪犯依法适当从宽；二是规定老年、身体残疾（不含自伤致残）、患严重疾病罪犯的减刑、假释，应当主要注重悔罪的实际表现。

 

（2）暂予监外执行的决定：根据关押场所的不同，决定的机关也不同。

 

刑诉法254规定，对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：（一）有严重疾病需要保外就医的；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（三）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。

 

对于被判处无期徒刑的罪犯，有前款第二项规定情形的，可以暂予监外执行。在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定，交付执行后则是由服刑场所即监狱或者看守所提出，由省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。

 

3、决定适用社区矫正的相关具体工作：主要就是一些衔接工作。

 

(1)法院对拟适用社区矫正的人员，委托县级司法行政机关进行调查评估。

 

受托的司法行政机关应当根据委托要求，对被告人、罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成书面评估意见，及时提交委托法院。书面评估意见供法院量刑时参考。讲几个注意的问题

 

A、委托的机关还包括检察院、公安机关、监狱。应当出具书面委托函，注明调查对象的基本情况、委托调查内容、具体委托部门、联系人等，法院一般会附上起诉书或一审判决书，以及被告人亲属的联系电话。一般是送达给县级司法行政机关。具体调查则是司法所完成。

 

B、法院委托司法行政机关完成调查并提交书面意见的时间是10天。刑诉法规定普通刑事案件的审理期限是2个月，至迟不超过3个月，简易程序是20天（可能判处的有期徒刑可能超过3年的，可以延长至1个半月）。而大多数简易程序审理的案件是可能适用社区矫正的，但由于社会调查的时间要10天，审理又要时间，多数基层法院判决管制、宣告缓刑还要经过审委会讨论同意，所以，很多基层法院能适用非监禁刑的也都不适用了。

 

C、书面评估意见的效力问题。书面评估意见是不是证据，要不要在法庭上质证，法院能否不采纳，这些都是实践中碰到的，目前也有争议。目前法院的做法，大多数都要在法庭上宣读出示，双方进行质证，但法院不一定完全采纳评估意见，大部分都采纳。有时候虽然司法行政部门认为不适宜宣告缓刑，但根据案件具体情况，法院也还是会宣告缓刑。

 

D、对未成年人的社会调查。刑诉法以及最高法关于适用刑诉法的规定，都对未成年被告人的社会调查作了规定。对未成年被告人的社会调查不完全等同于拟适用非监禁刑的调查，主要包括未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、犯罪原因、犯罪前后的表现、监护教育等情况。如果对未成年被告人拟适用缓刑的，还包括被告人犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等拟适用非监禁刑调查的内容。我们司法所有些同志不知道还有关于未成年被告人的调查，也有些同志不清楚两者的区别，都是笼统按照一个内容作出评估。我们法院的同志也没有清楚注明调查内容。去年我们有一个关于未成年被告人的调查就是这样，该少年涉嫌多起抢劫案，其中1起抢劫致人死亡，而且他是捅刀的人，最后我们对他判处了无期徒刑，当时出具给我们的调查报告，就有同意判处缓刑的内容。

 

（2）向公安机关核实居住地。我们认为，居住地一般是指户籍所在地，户籍所在地与经常居住地不一致的，由经常居住地的县级司法行政机关负责矫正。居住地是确定矫正机关的标准，核实的时候经常会出现矛盾，主要是经常居住地，司法矫正部门可以把这项内容调查清楚，并在调查评估报告中注明。

 

（3）向矫正人员宣判、告知，令其写出《社区矫正保证书》。法院向被告人宣判时，同时要向被告人出具书面告知书，告知他要到哪个司法执行机关报到，报到的期限和不报到的后果，《实施办法》规定的报到期限是10天。同时还让他签订《社区矫正保证书》。

 

（4）送达、交付。向社区矫正机构送达相关法律文书和材料。

 

需送达的文书、材料，在《社区矫正实施办法》、《广西社区矫正工作流程》都有规定，针对不同的人员作了不同的规定，柳州的《社区矫正衔接工作办法》也有相同的规定：

 

判处管制、宣告缓刑的，送达法律文书材料包括：1刑事判决书、2起诉书副本、3执行通知书、4结案登记表、5接受社区矫正保证书等。（有些地方，还规定送达回证以及社会调查材料、审判过程中的表现等。）

 

决定暂予监外执行的，除上述5项外，还有暂予监外执行决定书、病情鉴定书、具保书等。

 

柳州还规定：有条件的法院与社区矫正机构现场交接矫正人员和相关法律文书及材料。

 

（二）办理减刑，撤销缓刑、假释及暂予监外执行

 

1、减刑问题

 

刑法78条规定：被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在执行期间，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现的，或者有立功表现的，可以减刑；有下列重大立功表现之一的，应当减刑：

 

（一）阻止他人重大犯罪活动的；

 

（二）检举监狱内外重大犯罪活动，经查证属实的；

 

（三）有发明创造或者重大技术革新的；

 

（四）在日常生产、生活中舍己救人的；

 

（五）在抗御自然灾害或者排除重大事故中，有突出表现的；

 

（六）对国家和社会有其他重大贡献的。

 

（七）减刑以后实际执行的刑期不能少于一定的期限：判处管制、拘役、有期徒刑的，不能少于原判刑期的二分之一；判处无期徒刑的，不能少于十三年；人民法院依照本法第五十条第二款规定限制减刑的死刑缓期执行的犯罪分子，缓期执行期满后依法减为无期徒刑的，不能少于二十五年，缓期执行期满后依法减为二十五年有期徒刑的，不能少于二十年。

 

第79条：对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书。人民法院应当组成合议庭进行审理，对确有悔改或者立功事实的，裁定予以减刑。非经法定程序不得减刑。

 

最高法《关于适用刑诉法的解释》449条作进一步规定：对被判处拘役、管制的罪犯的减刑，由罪犯服刑地中级人民法院，在收到同级执行机关审核同意的减刑、假释建议书后一个月做出裁定。对暂予监外执行罪犯的减刑，应当根据情况，分别适用前款的有关规定。

 

根据这些规定，笔者认为减刑裁定的做出应当是中级法院，减刑、假释建议书应该是县级司法行政机关根据司法所的提请，经过审查，并报经市司法行政机关也就是市司法局审核同意后，以县级司法行政机关的名义向中院提出。目前法院的减刑案件由审监庭负责审理。

 

2、撤销缓刑、假释及暂予监外执行的问题

 

一是缓刑、假释的撤销：最高法《关于适用刑诉法的解释》457、458条规定：

 

（1）在缓刑、假释考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑、假释的，由审判新罪的法院撤销原判决。

 

（2）在缓刑、假释考验期限内，有下列情形之一的，原作出缓刑、假释判决、裁定的人民法院应当在收到执行机关的撤销建议书后，一个月内作出撤销缓刑、假释的裁定：

 

（一）违反禁止令，情节严重的；

 

（二）未正当理由不按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，超过一个月的；

 

（三）因违反监督管理规定受到治安管理处罚，仍不改正的；

 

（四）受到执行机关三次警告仍不改正的；

 

（五）违反有关法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的其他情形。

 

撤销缓刑、假释的裁定，一经作出，立即生效。

 

该条还规定撤销裁定由法院送交罪犯居住地的县级司法行政机关，由县级司法行政机关根据有关规定将罪犯交付执行。同时抄送罪犯居住地的同级检察院和公安机关。该条所规定的情形与《社区矫正实施办法》第25条规定的情形是一致的。

 

目前，撤销缓刑、假释的裁定，由人民法院的具体哪个部门作出，还没有明确的规定。实践中，撤销缓刑大多数都是由原来作出缓刑裁判的部门作出，撤销假释则是由审监庭作出。

 

二是暂予监外执行的撤销：

 

修改后《刑事诉讼法》第257条规定：对于暂予监外执行的罪犯，有下列情形之一的，应当及时收监：

 

（一）发现不符合暂予监外执行条件的；

 

（二）严重违反有关暂予监外执行监督管理规定的

 

（三）暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的。

 

对于人民法院决定暂予监外执行的罪犯应当予以收监的，由人民法院作出决定。

 

《社区矫正实施办法》第二十六条还明确规定了不符合暂予监外执行条件的罪犯通过贿赂等非法手段被暂予监外执行的以及罪犯在暂予监外执行期间脱逃的，都应当予以撤销。

 

暂予监外执行的撤销和减刑假释的撤销有两点不同：

 

一是提出撤销暂予监外执行建议的机关是居住地县级司法行政机关，不论决定适用暂予监外执行的人民法院级别；提出撤销缓刑、假释的机关为原裁判人民法院的同级司法行政机关。

 

二是人民法院收到撤销暂予监外执行建议书和相关材料后，应当在十五日之内作出决定；而对于缓刑、假释的撤销，人民法院收到材料后，应当在一个月内作出裁定。

 

3、相关法律程序和工作手续问题

 

人民法院受理减刑、假释案件，应当审查执行机关移送的材料是否包括下列内容：（1）减刑、假释建议书；（2）终审法院的裁判文书、执行通知书、历次减刑裁定书的复制件；（3）罪犯确有悔改或者立功、重大立功表现的具体事实的书面证明材料；（4）罪犯评审鉴定表、奖惩审批表等；（5）社区矫正机构意见书；（6）其他根据案件的审理需要移送的材料。经审查，如果前款规定的材料齐备的，应当收案；材料不齐备的，应当通知提请减刑、假释的执行机关补送。

 

检察机关应出具检察监督意见的，并将该意见一并移送受理减刑、假释案件的人民法院。

 

《社区矫正实施办法》第二十八条规定：“社区矫正人员符合法定减刑条件的，由居住地县级司法行政机关提出减刑建议书并附相关证明材料，经地（市）级司法行政机关审核同意后提请社区矫正人员居住地的中级人民法院裁定。人民法院应当自收到之日起一个月内依法裁定；暂予监外执行罪犯的减刑，案情复杂或者情况特殊的，可以延长一个月。司法行政机关减刑建议书和人民法院减刑裁定书副本，应当同时抄送社区矫正人员居住地同级人民检察院和公安机关。”

 

另外，要做好假释罪犯与社区矫正的对接：

 

一是将罪犯假释后对所居住社区的影响作为人民法院裁定假释与否的重要参考依据。司法解释规定明确要求，执行机关提请假释的，应当附有社区矫正机构关于罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告。

 

二是明确规定减刑、假释的裁定作出之日起七日内，必须送达有关执行机关、人民检察院以及罪犯本人，包括社区矫正机构，从而确保假释罪犯的顺利交接，防止脱管、漏管，保证社区矫正工作的顺利开展。

 

（三）人民法院要积极参与对未成年罪犯的社区矫正

 

人民法院应当积极参与对未成年罪犯的社区矫正，可以有以下几个方式：1、对于判处管制、宣告缓刑，裁决假释和暂予监外执行的未成年罪犯，人民法院可以协助社区矫正机构同其所在学校、单位、街道、居民委员会、村民委员会、监护人等制定帮教措施。

 

2、人民法院可以适时走访被判处管制、拘役宣告缓刑或者有期徒刑宣告缓刑、免予刑事处罚等的未成年罪犯及其家庭，

 

3、对于判处管制、拘役宣告缓刑或者有期徒刑宣告缓刑、免予刑事处罚等的未成年罪犯具备就学就业条件的，人民法院可以就其安置问题向有关部门提出司法建议，并且附送必要的材料。

 

三、社区矫正工作衔接中可能存在的问题及对策

 

目前，在工作衔接上还存在一些问题：

 

一是进行审前社会调查的及时性、具体性和客观真实性有所不足。

 

二是法律文书送达环节上出现纰漏甚者造成脱管漏管。

 

三是人员交接上未能实现无缝衔接造成脱管漏管。

 

四是未建立司法机关之间的信息共享和反馈机制。

 

五是我国专业的社区矫正人员欠缺，对于社区矫正人员缺乏针对性的、个别化的矫正措施和工作规划。

 

有关建议和对策：

 

一是有效借助社会力量，实行自行和委托方式交替开展审前社会调查，提高及时、准确性，并通过严格审查，确保客观真实性。

 

二是人民法院的送达方式可以根据情况采用特快专邮或者当面移交的方式，保证及时将有关裁判文书送达社区矫正部门，二者建立畅通有效的交接渠道。

 

三是人民法院应当开展定期、不定期回访制度，矫正部门适时适当邀请人民法院参与矫正活动，双方还要建立定期通报制度，以保证及时了解和掌握适用非监禁刑的实际情况。

 

四是尽快建立公检法司四家信息平台，资源共享，便于对社区矫正人员监管、帮教和安置。

 

五是有条件的地区，可以向政府就社区矫正引入司法社工事宜提出申请报告，引入专业社工机制，由政府出资购买服务。

 

六是积极开展工作经验交流，加强定期业务培训。