困惑中寻找出路：民事诉讼委托调查探析

 

广西资源县人民法院 唐超

 

【内容提要】民事诉讼法委托调查制度确定的初衷，是为节省诉讼成本，提高办案效率，解决当事人取证难和受诉法院调查不便问题。但是，民事诉讼实践中委托调查的效果并不尽如人意，存在一定问题，导致总的实施效果与制度设立的初衷仍相去甚远。为此，笔者拟从我国现行民事诉讼法委托调查制度现状入手，分析概括其存在的问题及产生原因，同时结合实践对现行法院委托调查制度的改进与完善提出对策，以期推动其在解决当事人取证难和完善法院委托调查方面所应发挥的作用。

 

法律从来都不是一个自给自足的体系，民事诉讼亦然。现代民事诉讼以公正为终极理念，同时在效率的价值观下进行理性选择，采取证据裁判主义。在有限的诉讼过程中，要使证据证明的法律事实无限接近客观事实，最大限度实现实质正义，关键是诉讼之前证据资料的调查收集及证据保存。概言之，民事诉讼体系和证据机制的良好运行，实建立在良好的证据收集效果基础上。【1】

 

委托调查，作为我国民事诉讼法规定的一项调查收集证据的程序，它是指法院需要调查的事项在异地时，受理案件的法院可以委托当地法院代为调查的一种法律制度，该制度为协调法院系统间审判协作提供了依据。委托调查是人民法院民事审判工作中的一个重要组成部分，节约民事审判工作法院调查诉讼成本和当事人开支，解决法院或当事人跨辖区取证难或取证不能，切实保障案件当事人合法权益的有效措施。然而，司法实践中，但由于现行委托调查制度的不健全,致使大量委托调查案件存在着调查周期长、影响案件结案率、操作管理不规范等诸多问题，使得其并未发挥应有的便捷、快速、高效的作用，并由此直接影响了裁判的公正和社会效应，反而成了制约法院司法协作和当事人不满的一大诟病。

 

一、委托调查的概念、法律属性及适用条件

 

（一）委托调查的概念。法院调查收集证据的程序有直接调查和委托调查两种的情形。直接调查是案件的承办人员根据案件的具体情况到与案件事实有关的地点进行的调查和收集证据。如果被调查人、争议的民事法律事实、具有物证性质的标的物不在受诉人民法院辖区，受诉人民法院派人亲自前往有困难的，就有必要委托外地人民法院代为调查。

 

由此可见，委托调查制度是指法院需要调查的案件的某些事项在异地时，受诉人民法院派人亲自前往有困难时而委托当地法院代为调查该事项，受托当地有关的人民法院依委托而进行调查的一种法律制度。其中,受理案件并将案件要调查委托出去的人民法院,称之为委托法院，接受委托代为调查的当地人民法院,称之为受托法院。

 

（二）委托调查的法律属性。关于法院调查取证行为的法律属性目前存在三种学说即结合说、职责说、补充说，这三种学说都存在一定的合理性，但也存在一些弊端，结合说只笼统的认为应当把当事人举证和法院调查取证结合起来，但是并没有解决如何结合的问题；随着社会的发展和司法理念的转变，职权说很显然已不符合司法改革的需要；补充说得到了我国现有立法的肯定，肯定了民事诉讼中举证主体的唯一性和当事人在举证中的主导地位与作用，但是该说并没有免除法院的调查取证，补充也是一种职责、责任，只不过对这种权限稍加限制而已。另外，这三种观点都无法解释人民法院如不依职权调取证据或调取证据不能而让当事人承担败诉后果的合理性问题。【2】

 

笔者认为属法院调查取证行为的委托调查在法律属性上应是一种司法救济行为。理由是：1、委托调查属司法救济行为是民事诉讼的性质决定的。民事诉讼属于私法范畴，对“私权益”范围内的争端，非依当事人申请，法院不宜直接介入私人权益之争，即使依当事人申请介入，国家权力特别是司法权力的介人应是有限度的。2、委托调查属司法救济行为符合我国司法改革的方向。目前我国进行的司法体制改革，其总体趋向是吸纳当事人主义模式中的积极因素。就民事诉讼证据制度而言，由于我国的总体法律环境所限，不可能完全采取当事人主义的作法，将法院委托调查取证界定为一种司法救济行为，可以最大限度的发挥当事人的诉讼主动性，还可以在必要的时候满足当事人对司法资源的需求。3、委托调查属司法救济行为可以提高诉讼效率。目前民事案件大量增加，人民法院普遍呈现案多人少的紧张局面，如果人民法院调查取证不是一种职权而是一种司法救济，不但可以为当事人提供必要的司法救济，而且有利于节省司法资源，人民法院可以更集中精力办案，提高诉讼效率，也有利于培养公民的法律意识和法律修养。

 

（三）委托调查的适用条件。根据民事诉讼法规定和司法实践，我国法院委托调查的实施需满足以下几个条件：

 

1、委托调查事项必须符合民诉法第64条规定的人民法院认为审理案件需要的证据的情形，并有案件当事人及其诉讼代理人的申请。【3】

 

2、案件需要调查的事项不在管辖法院辖区内。即被调查人、争议的民事法律事实、具有物证性质的标的物不在受诉人民法院辖区，且受诉人民法院派人亲自前往有困难的。

 

3、委托法院需对案件有管辖权。委托法院只有对属于自己主管或管辖的案件才能在案件受理后依照法律规定委托外地法院代为调查所需事项，即委托法院本身须对委托调查的案件有管辖权。

 

4、受托法院是需查事项所在地的人民法院。受托法院只有对事项在自己辖区才拥有调查权，对与证据无关的法院不能行使调查取证权，因而委托调查只能委托事项所在的当地人民法院，不能任意选择委托调查。

 

5、确有委托调查的必要。委托法院只有在自己直接派员调查有困难或不便时，才能将案件需调查事项委托事项所在地法院代行调查，委托法院能直接调查的就不能委托调查。

 

二、法院委托调查存在的必要性

 

在案件审理中，就连法院的调查取证行为是否有存在必要性一直有争议，更别说委托调查了。主张取消法院调查取证权的人认为，法院利用国家权力为一方当事人调查收集证据，必然对他方当事人不利，显然与法官中立的立场不符，有悖诉讼权利平等原则，令人对司法公正产生疑惑，有碍司法公正的实现。主张法院调查取证权有存在必要的人认为，在我国目前的法律环境下，一些当事人诉讼能力较弱，如果不为这些人提供必要的司法救济，将可能会使案件处于真伪不明状态，有违司法公平与正义。（4）笔者同意第二种观点，理由是：1、委托调查能弥补当事人举证能力不足，降低诉讼成本。当事人举证能力的大小往往取决于国家整体的普法水平以及律师制度的完善程度，而事实表明我国当事人的举证能力总体较低，水平差异大。根据具体的案情需要，为当事人提供一定的司法救济是非常有必要的，这样有利于查明案件事实，避免当事人举证不足时案件事实真伪不明，还可以减少当事人诉讼成本，节约诉讼时间，体现司法为民的理念。2、委托调查是当前民众法律观念的需要。许多案件当事人并没有树立真正的诉讼风险意识，“青天观念”依然深刻的埋藏在大部分人的心里，认为只要将“冤屈”诉至法院，就应当得到公正的裁判，在案件事实清晰的情况下，这种愿望当然能够实现，但是一旦案件真伪不明，法官内心无法对要件事实形成内心确信时，如果法院不为这些人提供必要的司法救济，而只根据法律事实让这些人承担举证不能的败诉风险，可能会给社会稳定带来风险。3、委托调查是实践群众路线的需要。司法应当在一切可能的条件下,积极主动地回应司法的社会需求,为大局服务,为人民司法，实现司法裁判的实质正义。设置法院委托调查可以加强法院之间的协作法院，而且委托调查取证的目的是为查清案件事实的真相，还原案件本来面目，满足了群众在无法取证时对司法救济的需求和公正裁判的需求，符合群众路线的要求。

 

三、当前我国民事诉讼中法院委托调查之司法实践困惑

 

（一）委托调查取证案件的委托期限太长，不利于案件及时审结。依《中华人民共和国民事诉讼法》第131条规定，委托调查期限是收到委托书后30日内完成调查，不能完成的，在上述期限告知。（5）依据此规定，负责代为调查的法院收到委托调查书后就必须在一个月内完成调查。而现实中有许多法院收到委托调查书后，并不急于调查，待调查期限将满匆忙着手调查时，这时又会出现证人不在家或因其他原因而无法取到证据的情形，碍于期限规定便以不能完成为由函告委托法院，造成委托法院的案件审理期限在委托调查环节就无形中耽误审限一个月，最后的结果只能是该保护的权益未能及时得到保护，案件也得不到及时审结，以致司法丧失了它的权威性和公信力，这在很大程度上是委托调查的委托期限过长所致。

 

（二）委托调查与直接调查标准不一。同样的案件，有的采取委托调查，有的采取直接调查。一些办案法院和办案人员出于节约经费和人力考虑，而将一些本应由自己调查的案件委托给外地法院代为调查；而有的则又碍于关系、情面，将本应委托给外地法院代为调查的事项，采取自身赴外调查，使委托调查标准不一，造成当事人的误解和不满。

 

（三）受托法院对委托调查事项存在调查不及时、不到位或拖延、消极懈怠调查等现象。首先，受托法院在办理受托调查时，往往对其重视程度不够，对受托案件全凭办案人员个人喜好和重视程度，有时间就调查，没时间就不调查；有的案件在一个月期限满后都未去调查，而有的案件等到要去调查取证的时候，由于之前未及时采取措施，证人外出而无法找到，导致案件最终调查取证无望。有些受托法院接受委托后，考虑到调查取证成本，对委托调查事项采取到期函告无法调查应付了事。其次，因为委托调查的事项并不列入年终考评的范围，这就造成受托法院对委托调查工作的责任心不强，积极的就调查行，消极的就不想调查，从而造成委托调查难于落实。笔者所在法院就曾遇到类似情况，我院2013年以来有2件委托调查案件无果而终，同时，也1件受托调查案件，因开始不重视，到期限快到后才去调查，后因找不到被调查人员，就以不能完成回复委托法院。

 

（四）委托调查案件缺乏规范管理和监督措施。实践中，无论委托省外法院还是省内法院调查，都存在着一些共同的问题，如委托法院滥用委托调查、受托法院不及时向委托法院及当事人告知案件调查情况、受托法院不重视甚至怠于委托调查事项等。究其原因，就是对委托调查案件管理和监督的缺失。因此，要改变目前我国委托调查大多效果不佳的现状，就要加强委托调查工作的管理和监督，以充分发挥委托调查的效率优势。

 

（五）当事人对委托调查案件的知情权无法保障。知情权是公民一项重要的宪法权利，而当事人的知情权就是公民知情权在民事诉讼中的延伸，保障当事人的知情权可以使当事人在诉讼中获得最大的法律效益，维护法律的公平正义（6）。但我国民事诉讼法对当事人在委托调查阶段的知情权无规定，导致司法实践中常常出现侵犯当事人知情权的情况。实践中，当事人对自己案件委托调查情况无直接、有效的知情渠道，当事人在向审理法院即委托法院咨询案件调查结果时，委托法院都会以其案件已委托其他法院调查，要等受托法院的函复来答复当事人；而现实中当事人和受托法院一般不在一地，让其与受托法院直接联系或跟踪关注更勉为其难，也不现实。笔者曾亲自经历一委托调查案件，对这一点切实身有体会，实践中案件一旦委托调查后，多数情况下当事人便很难接触到案件的取证过程了，陷入到一个无法有效地关注和了解自己案件调查进展。

 

（六）委托调查的案件案件结案周期长。目前，在我国司法实践中，委托调查的案件比未受委托调查的案件普遍审理周期长，办案效率相对而言较低。受托法院特别是广大基层人民法院，由于受司法资源紧缺和人力的限制，就会经常以证人难找、或不在家等原因为借口，对委托案件推诿应付。造成在委托调查期满后仍无法取得案件的重要证据，委托法院不得不采取自行调查或通过延长审限方式再委托调查，造成案件无法尽快审结。

 

四、委托调查存在问题的原因分析

 

（一）相关法律制度不完善。民事诉讼法原则性规定了人民法院必要时可以委托外地法院调查，但对何为“必要”未作具体明确规定，导致什么情况下委托外地法院代为调查，什么情况下直接调查无明确界限，存在较大自由选择空间；虽然规定了有义务协助调查的法院，应当在三十日内完成调查。因故不能完成的，应当在上述期限内函告委托人民法院。但该规定过于笼统，缺少对拒绝履行协助义务行为的认定细则，无相应得约束机制处罚，操作起来也较为困难，没有立竿见影的效果。

 

（二）委托法院原因。由于我国民事诉讼法规定笼统，委托法院在委托调查与直接调查之间随意性大，是委托调查还是直接调查全凭办案人员的好恶决定，在当事人责问时，又以法律规定来搪塞，造成委托混乱和无序。

 

（三）受委托法院原因。一是配合意识不强。对委托法院的委托调查取证要求，认为是别的法院的事，主动性积极性不够，导致配合方面责任心、时间观念缺失。二是怕浪费财力物力。认为协助调查既费时费力又费资金，且无工作成就感，所以采取能拖就拖，同时利用法律规制的缺失，玩时间游戏，30日内按兵不到到期草率回复的有之；不深入查找当事人而以找不到当事人为由回复的有之。

 

五、完善法院委托调查取证的路径探析

 

我国现行委托调查制度是根据我国国情所设立的一项法院调查制度，具有较强的实用性，有利于提高办案效率和节约诉讼成本，对它设立的初衷，存在的优点还是应该予以充分肯定。但同样不容回避的是，现行委托调查制度在规范性、操作性和制约性上尚存在一定的瑕疵，因此需在实践中对其进行相应的改革和完善。

 

（一）完善委托调查的统一规则。现有的《中华人民共和国民事诉讼法》第131条对委托调查问题作了原则性规定。但由于该条款比较笼统，为司法实践带来了诸多不便。从目前关于委托调查案件的办理情况来看，各地法院无论是委托法院还是受托法院，差异很大，随意性很强，而最根本的办法就是通过统一规则来解决，尽快制订、完善委托调查的统一操作规则，将委托调查工作中所涉及到的一系列问题，作为一项重要内容加以规定，从而使委托调查工作每操作有章可循。笔者认为，最高院应结合民诉法131条规定和司法实践尽早出台《关于规范全国法院委托调查的若干规定》，以司法解释的形式对委托调查的委托权限、委托时限、委托案件范围、委托调查方法、委托法院和受托法院权利义务、当事人的跟踪监督等各个方面予以统一规范，从而使委托调查真正做到有法可依、有章可循。

 

（二）规范委托法院的委托行为。委托法院作为委托调查案件的源头，有义务把好证据调查的委托关，从严审查需要委托调查事项，完备委托手续，明确需委托调查的内容、事项，避免委托调查因自身的原因导致委托后无法调查，尽可能保证委托调查效果的实现。凡委托外地法院调查取证的案件，委托法院都要将案件的有关情况详细登记留份存档，以备与受托法院联系协调、催办、办理必要手续时使用。

 

（三）科学界定委托调查与直接调查范围。从目前来看，委托调查被定位为选择性法院调查权的转移，这种转移的理论有其合理性。但是，实践中这种选择性法院调查权转移的理念很容易造成审理法院权利的滥用，可能成为案件审理拖延结案的方法和借口。出现委托法院和受托法院之间互相推诿的现象，非常不利于案件的审理。为此，笔者认为有必要对委托调查和自行调查的界限进行明确界定：其权限应做如下划分：委托人民法院仅对需要现场勘验的进行自行调查，其余一律委托需调查事项所在地人民法院调查。通过如此明确而硬性规定，避免在办案中办案人员对委托调查权的滥用。同时委托法院明知证人无确切住所、长期下落不明，又无可调查取证仍委托调查的，不能进行委托调查。

 

（四）建立委托调查流程管理。建议建立全国范围统一的委托调查流程管理制度，具体可从以下方面入手：一是建立统一委托函告制度。委托法院委托调查函发出后，应及时同受托法院联系，并尽可能告知受托法院的上一级法院，受托法院也应及时将执行情况反馈告知委托法院。二是建立督查制度。受托法院的上一级法院应建立完善的督查机制，定期监督检查委托调查事项的执行情况。三是建立受托调查事项立登记制度。受托法院应建立受托调查事项立登记制度，加强受托调查事项方面的管理，受托调查事项应比照本院正常审理案件调查程序进行，并将其纳入本院的案件流程管理，与本院其他案件一样，纳入本院案件综合信息管理系统，与本院的其他民事案件统一考核，由此提升受托法院加强受托调查事项的责任心和积极性。四是建立委托调查的催办制度。为提高委托调查工作效率，受托法院收到委托书后10日内未开展调查的，委托法院即可向受托法院发出协助调查催办通知并报上级法院备案。20日内仍未开展调查的，委托法院报中级法院进行同级催办并报高级法院备案，30日内仍未开展调查的，委托法院报高级法院并由高级法院向受托法院的高级法院进行催办并报最高法院备案。催办委托调查案件的所有材料，均应放入所立的审理案卷形成副卷。如果该委托调查事项因法定原因造成无法调查，要将受托法院提供的不能调查的相关证据附卷后，以便当事人备查。

 

（五）设立专门机构统一管理和监督委托调查工作。要上下联动，上级法院要对辖区内各法院委托调查工作进行定期检查监督，发现问题要及时解决，对受托案件无特殊情况久拖不查的，要追究案件相关责任人的责任。各省和直辖市高院民一庭或民二庭内，可以设立委托调查组或者由专人负责办理委托调查事宜，建立委托调查事项督办制度。上述委托调查案件督办机构，除对委托调查案件进行登记、转发外，还应当采取有效措施监督执行。对受托法院无正当理由，超过法定执行期限未能调查的案件，委托法院来函要求督促调查的，受托法院所在地的高级法院应参照我国委托执行做法（7）书面指令受托法院调查。经指令调查后，受托法院仍未采取实际调查措施的， 以拖延办案或工作不作为追究相关人员责任。上级法院对下级法院不依照有关规定办理委托调查事项造成重大影响或后果的，应当予以通报批评，情节严重的，要追究相关人员的法律责任。同时，上级法院对下级法院委托调查的事项严格把关，对委托调查的情况，要求委托法院应同时报上级法院存档，以备协调时使用。受托法院的上级法院应对委托案件定期检查督办，在收到委托法院报送的委托调查主要情况通报后，应定期对受托调查事项进行必要的督导和督促。

 

【结语】

 

委托调查是我国法律规定的一项重要法律制度和调查取证方式，就其制度设计而言，是当今世界法院取证的发展趋势，其优势性和先进性不言而喻。同时，委托调查制度的改革之路任重而道远，但只要我们所有民事审判人员坚定信心，提高认识，真正树立起全局观念，不断钻研，以负责任的态度开展此项工作，就一定能够推动我国现行委托调查制度的不断发展和完善。

 

注释

 

【1】余 玲，《民事诉讼调查令制度之初探讨》，载福建省律师协会网，于2014年6月22日访问；

 

【2】陈善珊，《民事案件中法院调查取证制度探讨》，载江苏法院网，于2014年6月27日访问；

 

【3】《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条；

 

【4】白君梅，《我国法院调查取证制度的研究》，载凤翔县法院网，于2014年6月26日访问；

 

【5】《中华人民共和国民事诉讼法》第131条；

 

【6】 《论民事诉讼中当事人的知情权》，载《法制与社会》2013年第20期；

 

【7】最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第265条和《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第13条。