非法律上利害关系人如何可列为行政第三人

江西省南城县人民法院 曾艾雪 上官笑峰

【案情】

李某对自己因非法吸收公众存款被判刑不满，多次向有关部门进行信访申诉。后某镇政府工作人员强制将李某送至某精神病医院进行治疗。该医院对李某进行精神鉴定，诊断李某为偏执型人格障碍（非精神病）。在治疗32天后，李某与该镇政府达成协议，李某承诺不再进行纠访、缠访、窜访，镇政府在法律政策允许的前提下给予原告必要的生活帮助和家庭照顾。随后，精神病医院为李某办理了出院手续。李某出院后对镇政府强制治疗行为不服提起行政诉讼，并要求精神病医院作为第三人参加诉讼。诉讼中，原、被告对强制治疗行为产生争议，原告申请精神病医院有关医务人员出庭作证。

【分歧】

非法律上利害关系人在什么情形下可列为行政第三人？

第一种意见认为，精神病医院收治非精神病人缺乏法律依据，是行政机关作出强制治疗行为的具体实施者，与该行政行为具有利害关系，故本案应当将其列为第三人参加诉讼。

第二种意见认为，精神病医院是接受行政机关的委托收治李某，与李某是医患关系。精神病医院与行政机关作出强制治疗行为不具有法律上的利害关系，本案可以不将其列为第三人参加诉讼。

第三种意见认为，根据案件情况，精神病医院在具备一定条件的情况下，本案可以将其列为行政第三人，否则无需列为行政第三人。

【评析】

行政第三人，或称行政诉讼第三人，是除原告、被告之外的一方当事人，具有独立的法律地位。依照我国法学界的通说，行政诉讼第三人是指同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益而参加诉讼的个人或组织。这里的利害关系是指与被诉具体行政行为有行政法上的权利义务关系，即法律上的利害关系；相对应的是非法律上的利害关系，指与被诉具体行政行为没有行政法上的权利义务关系，但可能存在其他法律关系。随着时代进步，法律所保护的利益正在不断扩大，对利害关系的解释应当与时俱进。从法律关系上看，行政法上的权利义务与民法上的权利义务在相当范围内是重合的，利害关系人必然因种种事由牵扯到双重或多重行政或民事法律关系之中。由此，非法律上利害关系人能否作为第三人参加行政诉讼值得探究。

笔者赞同上述第三种意见，认为从提高办案质效上考量，允许非法律上利害关系人在符合一定条件的情况下作为第三人参加符合司法实践需要，理由如下：

第一，行政第三人除了“应当”之外，还存在“可以”参加诉讼的可能性。依照行政诉讼司法解释规定，被诉行政行为涉及两个以上法律上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。也就是说，法律上利害关系人必须作为被告或者作为第三人参加行政诉讼。而司法实践中，出于各种因素考量，合议庭往往准许非法律上利害关系人以第三人身份参加诉讼。这时，非法律上利害关系人是否可以列为行政第三人的判断显得尤为重要。本案中，精神病医院接受镇政府的委托收治李某，先与行政主体形成委托关系，在实施镇政府的行政强制行为过程中，又与行政相对人形成医患关系。如果法院对行政主体即镇政府作出的行政强制行为在实体上（李某系非精神病人）给予负面裁判，精神病医院作为实施者必然受负面影响。此时医院虽是受托者，李某仍可另行追究其相应的法律责任。因此，精神病医院与本案存在非法律上的利害关系，其可能为维护自己的利益主张参加到诉讼中。

第二，若非法律上利害关系人主张参加诉讼，其能否列为第三人，合议庭具有最终决定权。从法理上讲，非法律上利害关系人可以自主选择是否主张参加诉讼，只有其主张参加诉讼，“可以”列为第三人的衡量才有意义。从法律上看，非法律上利害关系人若主张参加诉讼，合议庭准许或不准许都没有明确的法律规定。但从保障利害关系人合法权益、诉讼经济的角度出发，非法律上利害关系人参加到诉讼中来有利于查明案件事实、案结事了。同时，非法律上利害关系人有类似于民事诉讼法中的无独立请求权的第三人之地位，行政诉讼法亦应比照宽容适当给予其第三人地位。因此，非法律上利害关系人能否以第三人身份参加到诉讼中来，合议庭在考量各种因素后决定是否准许有重要的实践意义。本案中，考虑到应当考虑的因素后，法院可以决定是否将精神病医院列为第三人。

最后，非法律上利害关系人在符合一定条件下可以列为第三人。笔者认为，从第三人制度设立的目的之立场出发，合议庭审查是否可以将非法律上利害关系人列为第三人时应当考虑以下条件:一是非法律上利害关系人未明确反对参加诉讼；二是非法律上利害关系人与原、被告无隶属关系，有独立的主张或支持一方的证据优势；三是利害关系人参加诉讼有利于案件审理，如查明事实；四是应当考虑的其他因素，如诉讼成本。若具备上述条件，则合议庭可以将该非法律上利害关系人列为第三人；否则，法院不应将其列为第三人。当然，如果非法律上利害关系人主动要求参加诉讼，只要能满足第二、三项条件，法院亦可以将其列为第三人参加诉讼。本案中，精神病医院在立场上显然支持被告，也未主张参加诉讼，若有关医务人员能出庭作证足以满足查明案情的需要，其是否参加诉讼缺乏必要性，合议庭无需将其列为第三人参加诉讼。若有关医务人员依赖于医院安排，合议庭通知医院作为第三人参加诉讼，亦无不可。当然，如果医院主动要求参加诉讼，法院可以将其列为第三人。