浅谈行政滥用职权的监督制约

江西省鄱阳县法院 占国华 李金华

依法行政要求行政主体在行使职权、执行公务的过程中做到合法、合理、即不越权，又不滥用。作为国家赋予权力的行政机关和作为人民公仆的执法人员在工作中要尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动，按照合法行政、合理行政、诚实守信、权责统一的要求，规范行政行为，提高行政效率，预防权力滥用。现代社会，行政执法中存在滥用职权，其现象本身十分复杂。本文对滥用职权的构成要件、危害、产生根源、表现形式进行阐释，就制约滥用职权的路径谈点粗浅的看法。

一、构成要件

滥用职权实际属于权力的不正当行使，构成行政滥用职权应当具备以下要件：

1、行政机关实施了属于其权力范围内的职权。滥用职权的行政机关所实施的权力，应当是自己的权力。如果行使的权力不在其范围内，则构成超越职权而非滥用职权。有实施行为的主题资格是滥用职权的第一个条件，这是与超越职权的最大不同之处。

2、行政机关实施了行为，如果行政机关仅仅存在违反法律规定的宗旨和目的的意图，而客观上并未实施任何行为，也不构成滥用职权，并且这时的行为在形式上应当符合行政行为的过程要件，否则，一般应分别依据《行政诉讼法》第54条第1项、第2项、第3项、第4项加以撤销，而不以滥用职权论。行政机关实施了表面上合法的行政行为是构成滥用职权的又一条件。

3、行政机关行使权力的目的违反了法律法规赋予其该项权力的目的，从根本上说，法律法规赋予行政机关行政权的目的，是为了保证其完成行政管理的任务，为其实施行政管理提供方便和条件。当然，就每一个具体的法律、法规而言，其目的自然有所不同，但这些不同应当是在符合上述根本目的的前提下的个体差异。行政机关行使权力就应当符合这些目的，真正将权力用于维护国家利益，维护人民群众的整体利益，而不能出于行政机关或其工作人员自己的利益来行使权力，诸如以权谋私，刁难、报复被管理者等，都是不正当行使权力，因此，滥用职权必须是故意才能构成。

总之，行政机关出于违反法律宗旨的主观上故意，客观上实施了符合其职责范围的权力，就构成了滥用职权。其本质特征是主观违法，不正当地行使权力。

二、危害性　　

行政滥用职权严重践踏了社会主义法制原则，增加社会不稳定因素，造成人民群众不信任政府，人民群众不信任行政机关及其工作人员，对其行政执法行为不支持不理解，导致干群关系紧张，形成恶性循环。某些行政机关或其工作人员在行政滥用职权的同时，损公肥私，以公谋私，为了局部的或个人的小利益，不惜牺牲国家的、集体的重大利益。行政滥用职权行为损害了政府形象，侵害了国家和集体的利益。侵害了广大人民群众的利益，腐蚀执法干部队伍。倡廉拒腐防变工作，听任腐败现象滋长蔓延，执政地位就有丧失的危险，党和国家就有可能直向自我毁灭。

反腐倡廉工作虽然取得了明显成效，但腐败现象易发多发的土壤和条件在一些领域依然存在。现实生活中，确有些领导干部不是从最广大人民的根本利益出发，而从个人或小集团的利益出发，忘记和放弃了实现和维护最广人民的根本利益和责任。他们尽管在公共场合也讲“权力是人民赋予的”、“要为人民掌好权用好权”，但是在思想意识深处认为权力不过是谋取私利的工具和手段。他们这所以费尽心机谋求官位，千方百计寻求升迁，甚至背离党的原则，违反党的纪律，不惜挺而走险，跑官走官，就是要借肋权力为自己谋取私利。也有的领导干部特权意识浓厚，公共权力十分淡漠，认为权力是自己作贡献得来的，付出太多收获太少，通过手中的权力谋取利益弥补损失是合情合理。他们奉行“有权不用，过期作废”的腐朽的官场哲理，认为在位期限间就应该利用手中职权讲排场、讲享受、聚财敛富。还有些领导干部认为自己手中的权力不是人民赋予的而是上级给的，权力的获得主要取决于领导的赏识，而不是群众的认可。因此，他们只对上负责而不对下负责，只看领导高兴不高兴，而不管群众满意不满意，急功近利，置群众利益于不顾。现实生活中各种缺失责任、滥用权力的表现，都是从根本上割裂和颠倒了权力和责任的关系，背离了党的宗旨造成的，同时也是污染了社会风气，败坏了党的政府在人民群众心目中的形象。得民心者得天下，失民心者失天下。

三、产生根源

行政滥用职权产生的根源错综复杂。归纳起来，有以下几个方面的原因：

（一）立法不够完善健全

我国的立法建设与有着几百年的立法历史的西方国家相比实在太短，在许多领域和方面，仍存在一些法律空白。

从方便执法和限制权力滥用的角度讲，法律法规应当尽可能缩小自由裁量权，我国的《刑法》、《民法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》，涉及的处罚标准大部分自由裁量空间都比较大。

（二）行政执法人员法律知识匮乏、素质不高

现代社会，行政相对人的法律意识不断提高，而部分行政执法人员特权思想严重，法律意识淡薄，对日常工作中常用和相继出台法律法规没有认真学习领会，导致其在执行职务中滥用职权。

（三）监督制度不到位、政务不公开

目前，我国行政立法中，没有行之有效的关于行政执法监督的专门法律，而行政执法部门行政调查权、处罚权同归一个主体，自由裁量过宽，执法人员为所欲为，滥用职权以罚代刑，以权谋私。再加上有些行政执法部门政务不公开，缺乏公开、公平、公正的竞争和监督，这更加容易导致政府官员滥用行政权力和以权谋私。

（四）缺乏相应的法律法规予以惩处

关于行政滥用职权的责任《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》以及2002年最高人民法院《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》中都没有明确规定。《中华人民共和国反不正当竞争法》第31条规定：“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。”《中华人民共和国审计法》第49条规定：“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。”另外，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国保险法》等等都有类似规定。很显然，行政滥用职权的惩处主要是行政处分，构成犯罪时追究其刑事责任。

四、表现形式

1、为了行政机关的小集团利益或管理者个人的利益，故意考虑一些不相关因素或者故意不考虑一些应当考虑的因素。在实施行政管理时，行政机关应当严格按照法律、法规规定的各种因素来考虑应当如何处理，如果为了不正当的动机，故意地“考虑不周”则构成滥用职权。如行政机关在对违法者实施处罚时，往往对关系较好的同学、朋友等网开一面，减轻处罚或不处罚，这就是管理者考虑了自己与被处罚者之间的关系这一在实施处罚中不应当考虑的因素而导致的滥用职权。

2、故意迟延和不作为。行政机关依法负有作为义务，也明知自己的职权，为了达到个人目的，往往以“研究研究”、“考虑考虑”等理由搪塞当事人，或者暗示各种条件；在条件没有满足的情况下，不履行职责，而在条件满足后则立即作为，这种情况特别在法律、法规没有规定时限的情况下更为严重。

3、不一致的解释和反复无常。前者指行政机关在适用法律、法规、规章时，对某些规范不经法定程序故意随意解释，而这些解释往往相互矛盾和抵触，如果将这种不一致的解释运用于同类的不同案件，就构成权力的滥用；后者是指在事实和其他情况没有变化的情况下，因为其他因素的影响，行政机关朝令夕改，经常变换自己的主张和决定，以达到非法目的。行政机关对于法律、法规等的解释以及已经作出的决定，对行政机关本身也应当有拘束力。如果行政机关为了自己的目的随意变化，也构成行政权的滥用。

4、不当授权和委托。这是指本应该依法由法定行政机关行使的职权，因某种利益，如权钱交易等，行政机关擅自将行政权力授予其他组织或公民个人去实施。即行政机关不是从行政管理的实际需要去授权或委托，而是运用授权或委托谋取不正当的利益，这也是滥用职权的一种表现。

五、监督制约

（一）完善行政自由裁量权方面的立法，对不够确定的概念、对象、标准、幅度、范围等要进一步合理规范，如对不确定的法律概念进行正确合理的解释，进一步明确行政行为相对人的资格和条件及行政自由裁量时的标准，防止并克服行政机关适用法律法规时随意扩大或缩小解释、前后不一等。对自由裁量权行使的方式进行制度化的合理规范，尽量缩小法律法规授予行政机关自由裁量权的范围和幅度，并且尽量使法律法规的规定趋于明确化、具体化、科学化。

（二）完善司法救济途径能否赋予相对人充分的救济权利，对纠正行政滥用职权，保护相对人权利至关重要。而在层级监督，专职机关监督，行政复议监督、司法监督等众多监督方式下，司法监督的重要性不言而喻虽然我国《行政诉讼法》对有关行政滥用职权的行政行为也有涉及，但这些规定的实施效果并不理想。一是法律规定过于简单，并未准确界定滥用职权的概念和常见情形，这让司法部门在适用时感到很为难：二是司法部门本身也未认真对待此类规定，认为不宜去探究行政主体的主观意志，因而不愿适用此条款。因此，要真正使得法院对滥用职权的私法审查权发挥作用，行政诉讼立法必须完善对滥用职权行为的规定。

（三）加强行政执法队伍建设法律将行政自由裁量权授予行政主体，是适应当今社会变化迅速，行政权由过去的消极行政向积极行政转变的必然选择。行政执法者应该认识到自己在接受法律所赋予自身的执法权力的同时，也理应承担起一份责任，即依法办事，为民负责。行政执法者对待公权力的态度将很大程度上决定着公权力的实施效果。

对掌握着权力的行政主体的教育和管理显得尤为重要。要加强对他们的公务员职业道德素养之培养，完善公务员道德素养考核办法。增强他们的法律意识、服务意识、责任意识，彻底转变传统的“官本位”思想，牢固树立对法律的敬畏，慎重对待权力的态度。

只有加强行政执法队伍建设，让掌控权力者真正认识到自己在代表国家和人民行权，而非权力的主人时，那么，权力的行使效果离法律的预设目的就越接近了。

（四）进一步发挥社会规制的作用，加大对滥用职权的惩处力度我国的政治构造中涉及对行政权的广泛监督方式。如人大监督，政协监督，党内监督，新闻媒体等舆论监督等各种监督手段。

要充分发挥现有监督渠道的作用，使之成为揭发滥用职权行为的有力武器。要保障公民的知情权和控告权。新闻媒体要进一步发挥在曝光“滥用职权行为”中的独特作用。要使得各种监督手段有效联动，相互补充，让行政滥用职权及时被揭发、被纠正。同时，要实行严格的责任追究制度，加强对滥用职权行为的责任追究力度。将滥用职权的程度与行政执法者应受处分的力度相挂钩。要严惩以权谋私的行为，对于滥用职权谋求私利者，给予的处分要远远大于其所谋求的私利。只有加大对滥用职权的追究力度，使得滥用职权行为必受查，滥用职权者必受罚，行政执法者才不敢去以身试法，不敢滥用职权，慎重地对待自由裁量权。