我国基层干部职务犯罪的成因和对策

北京师范大学刑事法律科学研究院博士后 彭新林

基层干部是党和国家干部队伍的重要组成部分。基层干部素质高低、能力强弱、作风好坏，关系干部队伍整体形象，关系改革发展稳定各项任务落实，关系党和国家事业长远发展。总体来说，我国基层干部队伍的主流是好的，为促进基层经济社会发展发挥了十分重要的作用。但近年来基层干部职务犯罪现象日益严重。不仅损害了广大人民群众的根本利益，而且还损害了党和政府的形象，给社会和谐稳定造成了不良影响。

一、基层干部职务犯罪的特点

第一，犯罪领域涉及面广，大要案频发。基层干部职务犯罪发案领域广泛，由最初的经济管理部门和资源分配部门向党政机关、司法机关等部门蔓延；近年来基层干部职务犯罪也时有发生。而且大要案频发，使国家利益和集体财产遭受重大损失。

第二，涉案罪名相对集中，受贿、贪污犯罪占主体地位。利用职务便利收受或者索取贿赂、贪污公共财物是多发性犯罪，日益成为查办和预防基层干部职务犯罪的重点。除受贿罪、贪污罪之外，基层干部职务犯罪相对比较集中的涉案罪名还包括挪用公款罪、滥用职权罪和玩忽职守罪等。

第三，基层领导干部特别是“一把手”职务犯罪突出。司法实践中，特别是“一把手”职务犯罪现象突出。这主要是因为“一把手”往往掌握一定的权力和资源，如果自身要求不严、失去监督，就很容易滑向实施腐败犯罪的渊薮。第四，群体化现象凸显，窝案、串案和案中案增多。在司法实践中，因查处一案带出一串的现象并不鲜见，不少涉案人员上下勾结、内外联合、互相串通，共同侵吞国家和集体财产或者大肆受贿、利益均沾，有的甚至还带有一定的团伙性质。基层干部职务犯罪的群体化特点，在一定程度上反映出当前基层干部职务犯罪的发展态势及其危害性的严重化趋向。

第五，农村基层干部职务犯罪呈多发态势。由于农村基层干部自身素质参差不齐，一些农村基层干部滥用职权、贪污受贿、私分挪用等腐败现象不断发生，有的直接侵害农民利益，造成矛盾激化，甚至还引发群体访和越级上访，严重影响农村的和谐稳定。

第六，犯罪手段简单、直接，主要表现为直接收受、挪用、虚报冒领等方式。相比于中高级干部，基层干部的文化程度、法制意识和综合素质等相对要低一些，而且长期直接与农民群众打交道，其作案手段总体上呈现出比较简单、直接的特点。涉案主体多是直接收受或者索取，进行权钱交易；或是采用白条下账、收入不入账、重复报销、虚列支出、冒领骗取国家财政资金；或是明目张胆地将款项直接挪用等。

第七，基层干部职务犯罪发案潜伏期相对较短。总体而言，职务级别越高，作案手段越隐蔽、复杂，犯罪的潜伏期也相对较长。如许多中高级干部实施职务犯罪时，为了规避法律制裁，采取低价购房、投资入股、委托理财、挂名高额领薪、以借为名掩盖受贿等新型腐败方式，腐败行为有一定的隐蔽性和迷惑性，案件往往难以暴露和查处。而基层干部由于处在基层，其文化层次、法制意识和综合素质等相对要低一些，反侦查能力相应要弱一些，其作案手段大都比较简单、直接。这就使得基层干部职务犯罪容易暴露，其犯罪的潜伏期相对较短。

二、基层干部职务犯罪的原因

第一，部分基层干部综合素质不高，法纪观念淡薄。没有牢固树立立党为公、执政为民的执政理念，公仆意识欠缺，理想信念动摇，法制意识淡漠，对自身职责缺乏清醒认识，有法不依，有章不循。

第二，权力结构不合理，权力过于集中，缺乏有效制约。一些基层单位的“一把手”、领导班子成员或者职能部门权力过于集中，权限划分不合理，权力配置不科学，尚未形成科学合理、规范有序的权力运行机制。

第三，监督制约机制不完善，监督难以及时到位。一些基层单位内部监督制约失之于宽、失之于软，好人主义风气盛行；外部监督滞后，监督力量分散，缺乏上级和同级纪检监察部门的有效同步监督。

第四，改革进程中经济、管理体制和机制不健全。转型期经济、管理体制和机制存在漏洞，基层政府职能转变滞后，行政权力过多地介入经济活动，基层经济主体之间的竞争不太规范，为少数基层干部权力寻租提供了机遇和条件。

第五，基层财务制度落实不够严格，“小金库”屡禁不止。财务制度和财经纪律落实不到位，财务管理存在薄弱环节。如有的单位私设“账外账”、“小金库”；有的单位少数干部独揽财务大权，管钱记账一手揽；还有的单位财务管理混乱，出现片账、包账现象。这些无疑为基层干部实施职务犯罪提供了便利。

第六，基层干部职务犯罪风险预警防控体系存在缺失。基层单位职务犯罪风险预警防控机制不完善，工作开展不平衡，尤其是农村地区普遍重视不够。

第七，社会大环境的影响和市场经济的负面效应。对社会上的不正之风等缺乏警惕,“反差心理”、“攀比心理”、“实用心理”强烈，经不住金钱美色诱惑，以致人生价值观取向失衡，私欲膨胀，滑向腐败的渊薮。

三、基层干部职务犯罪的防治对策

基层干部职务犯罪的治理，需要惩防并举、综合施策，包括深入开展反腐倡廉宣传教育、深化经济和管理体制机制改革、改革和完善权力结构、强化权力运行制约和监督机制、完善基层干部职务犯罪风险预警防控体系、营造廉洁从政的良好氛围等多个方面。笔者着重谈谈以下三个方面的对策建议：

第一，以分解和制衡权力为核心，合理配置权力，防止权力过于集中。合理配置基层“一把手”的权力，公布“一把手”的权力清单，“一把手”不直接分管人事、财务、决策等重要工作。合理划分基层单位领导班子成员的权限，属于相互制约的权力不能由一人承担，一项完整的主要业务或者重点工作，可实行由两名或者两名以上领导班子成员分段管理，避免“一管到底”的管理模式。科学梳理基层单位职能部门的权力，适当分解某些职能部门过于集中的权力，推行不相容职务和岗位相互分离制度。

第二，完善权力运行制约和监督机制，以基层领导干部和直接掌管人财物的关键岗位为监督重点。合理压缩基层单位某些重要权力行使的自由裁量空间，明确行使规则和裁量基准，细化各类行为的具体情形及其适用的条件、标准、方式等。公布和规范决策程序，推行重大决策向上级机关报告备案制度。实行基层领导干部定期向上级纪检部门述职述廉以及有关事项报告制度。认真落实责任追究制度，按照“谁决策，谁负责”的原则，对决策违反程序、超越法定权限或者造成不良社会影响等问题的进行严肃问责。完善基层领导干部任期和交流制度，避免“一把手”在某个单位长期任职或者领导班子成员长期分管某项工作。

第三，进一步健全基层财务制度，严格财务管理和财经纪律。明确“一把手”的首要责任，将基层单位财务管理的规范化、制度化纳入基层领导干部绩效考核范围，并与奖惩挂钩，出现瞒报、谎报“小金库”或者严重财务问题的，实行一票否决。