从基层法院案多人少的原因分析未来改革的合理路径

定西市陇西县法院 赵金奎

近年来，人民法院受理案件逐年增加，陇西县人民法院2011-2013年法官年总人数60人，其中一线办案法官年均40人，书记员年均15人，2011年全院共受理各类案件3625件，一线法官人均办案数91件；2012年共受理各类案件3983件，一线法官人均办案数100件；2013年共受理各类案件3585件，一线法官人均办案数90件，按一年365个工作日计算，每个法官必须在4天内完成阅卷、送达、开庭、调解、裁判文书制作、卷宗装订等具体工作任务。如果扣除公休日及法定节假日后按250日的法定工作日计算，每名法官每2.6日必须处理完一个案件；如果再按每周1天时间扣除参加集体学习、开会等活动时间，则法官实际年法定有效工作日为200天，每名法官每2.1日必须处理完一个案件。“案多人少”矛盾在基层法院十分突出，随着案件数量的不断增加，这一矛盾还会加重。广大法官在完成繁重审判工作的同时，还要承担大量的事务性工作， “白加黑”、“五加二”的超负荷工作成为一线办案法官的常态。一方面是法官工作压力不堪重负，另一方面是案件当事人和社会各界对法院工作仍然不满，力求进一步给法官层层传导压力。“案多人少”已经成为当前基层法院面临的主要困惑。笔者根据自己在基层人民法院的办案经历和从事基层法院审判管理工作的实践，以本院近三年法官人均办案统计数据为标尺，在基层法院“案多人少”原因分析的基础上谈谈未来基层法院改革的合理路径。

一、“案多人少”的原因分析

(一)人员编制严重不足

基层人民法院由于受审判机关性质限制，人民法院只有行政编制，没有事业编制，当地编制部门在下达人员编制时对法院虽有特殊考虑，但基于县域行政编制总数限制，总体上无法保障合理编制数量。不论是审判部门还是综合部门，人员编制严重不足。现行体制下，法院内部综合管理部门必须设置，而且其工作人员也只能从包括法官在内的现有工作人员中调剂解决。一些综合素质较高的法官到综合部门任职也是不得已而为之。而且到综合部门任职的法官都有通感:在综合部门工作比在办案部门工作还忙！由于审判一线法官数量不足，法院对通过司法考试的新进工作人员也及时任命为法官，一线办案法官数量虽然得到了缓解，但书记员数量严重不足，面对案件持续增加的压力，办案法官在不得已的情况下出现自审自记等明显违反法定程序的问题。

（二）法院工作存在地方化倾向

 基于地域上和利益上的从属性，基层法院受制于地方党委政府，法院基本上变成了为当地服务的“县直部门”，县上要求县直部门和各乡镇干的具体工作，大多数情况下法院也不能例外，法院要耗费大量精力完成不属于法院职责范围内的工作。

（三）信访纠缠法官，监督缺乏法定依据和程序

 许多案件当事人把人民法院当做解决其诉求的万能钥匙，一旦其诉求得不到令其满意的结果是时，不通过法定渠道寻求救济，往往把实现公正的希望寄托于法院之外的其他部门或领导，他们求之于党委、人大、政府等，希望其以某种方式促使法院解决问题，甚至出现上访。由于对涉诉信访案件缺乏相应的的处理依据和程序，有关机关和个别领导对涉诉信访材料随意批转法院要求限期答复或重新调查处理，法官为处理这些信访事项也要花费很大的精力。

二、未来基层人民法院改革的合理路径

笔者认为，未来基层人民法院改革，只有从破解“案多人少”这一根本性矛盾入手，以重新核定人民法院科学合理的人员编制和全面深化司法体制改革为突破口，在顶层设计和党中央统一领导下，才能取得实质性成效。

（一）重新核定法院人员编制

笔者认为，核定人民法院人员编制，应当综合考虑法院辖区面积、辖区人口、辖区地形、年受理案件数量、个案办理的合理时间等因素。笔者以陇西县人民法院为例进行说明。陇西县地处西北内陆山区、辖区面积2400平方公里、辖区人口50多万，年均受理案件3700余件，如果按照严控编制要求核定，按个案办理平均4个工作日计算，则需要核定法官编制74人。法官助理和书记员各按法官总数的1/3核定，则需要核定审判辅助人员编制49人。综合部门按照政工科3人、研究室3人、纪检监察室2人、信访室2人、办公室主任1人、副主任1人、会计1人、出纳1人、收发文1人、档案管理1人、司机4人的的低限配备共需核定编制20人。司法警察按照法官和审判辅助人员总数的10%核定，需要核定14人。与陇西县人民法院相似的基层法院合理编制人数应当核定为157人以上。

(二)全面深化司法体制改革

第一，必须准确界定人民法院的工作性质和工作范围。根据现行法律规定，人民法院的性质非常清楚，就是国家审判机关，工作范围当然是依法独立行使审判权。但在现行体制下，人民法院不同程度地存在地方化行政化倾向。为此，党的十八届三中全会已经做出了推动省以下地方法院检察院人财物统一管理的顶层设计。我们有理由相信，随着司法体制改革的不断推进，基层人民法院的工作职责将会更加明确具体，其工作任务也将会回归到执法办案主业上来。

第二，必须运用法治思维和法治方式, 建立矛盾纠纷终结机制。努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义，并不意味着法院的终审处理决定必然会使所有当事人都能高兴和满意。由于个人欲望具有无止境特征，因此，要使社会秩序得以正常运行，必须对社会矛盾纠纷的处理依法设置终结机制，不能任由当事人无休止地“纠缠”下去。要在全社会旗帜鲜明地宣传司法机关定纷止争和解决社会矛盾纠纷最后一道防线的功能，消除社会对人民法院万能认识的误区。当前要下大力气解决不正常现象，重建司法终结涉诉涉法矛盾纠纷的良性循环机制，不断强化司法的公信力和权威性。

第三，必须紧紧围绕“让审理者裁判、由裁判者负责”这个核心，深化法院内部改革。一是完善人员分类管理，重点建立法官单独职务序列。二是着眼于高素质法官队伍建设，重点建立法官员额制度。三是推进审判权运行机制改革，重点建立主审法官和审判长负责制。四是科学设置绩效考核指标，重点建立法官业绩考评制度。五是完善监督评价机制，重点建立法官惩戒制度。

第四，必须建立有别于行政机关的薪酬制度和职业保障制度。相比一般的公务员而言，法官职业准入门槛高但政治待遇不高，特别是基层法院法官晋升空间小，不少法官到退休了还是科员级干部。在物质待遇方面，法官工资仍套用行政机关公务员的工资标准。与此同时，法官职业风险较高，权利保障不到位。近年来，伤害甚至杀害法官的暴力案件时有发生。由于待遇偏低，缺乏职业尊荣感，法官流失比较严重。因此，未来基层法院司法改革必须建立科学的法官薪酬制度和职业保障制度。要取消基层法院不能评定高级法官的限制，将法官的专业能力和工作业绩作为评定等级的主要依据，并以法官等级为依据，建立高于普通公务员的薪酬制度。同时，要建立法官履职人身安全保障制度和法官依法享受休假及公休等法定权利，为依法公正履职提供必要的职业保障。要建立法官任期保障和职务行为豁免制度。法官一经任用，非因法定事由、非经法定程序，不得被免职降职、调任、辞退或者处分。未经任免机关同意，不得对法官采取拘留、逮捕和其他限制人身自由的措施，法官依法履行职务的行为不受法律追究。