能否在行政诉讼中附带提起行政赔偿

江西省乐平市人民法院 吴浩润 孙爱群
 

 
【案情】
 
2014年7月2日，徐某具状向某人民法院提起诉讼，诉状中称：原告系执业医生，在某村卫生所从业，并以某村卫生所的名义与某市卫生局签订了《向零差率村卫生室乡医购买服务协议》，因自二月份以来，未享受公卫经费和各种津贴补贴，故收取了二患者的就诊费30元，未按零差率收费，2014年5月6日，被某市卫生局在抽查中发现。2014年6月9日，某市卫生局作出如下处理决定：1、对某村卫生所2014年4月1日以来的门诊统筹不予报销；2、取消徐某进入药品零差率村卫生所资格；3、撤销某村卫生所。4、扣除徐某4至5月预发工资。徐某认为，原告收取二患者30元，只是违反了《向零差率村卫生室乡医购买服务协议》之规定，应当按照《向零差率村卫生室乡医购买服务协议》给予处罚，扣除原告当月工资，不应当对卫生所2014年4月1日以来的门诊统筹不予报销；不应该取消徐某进入药品零差率村卫生所资格；更不应当撤销某村卫生所。被告的处理不仅不合理，也于法无据，同时在程序上也违法。原告徐某在诉状中提出如下诉讼请求：一、请求撤销某市卫生局的处罚决定；二、请求某市卫生局赔偿各种损失共计人民币13210.7元。
 
【分歧】
 
本案在审查立案中，出现意见分歧。
 
第一种意见，国家赔偿法第九条规定，赔偿损失请求人要求赔偿，应当先向义务机关提出，也可以在申请行政复议或者行政诉讼时一并提出。国家赔偿法第九条从条文的用语“应当…也可以…”来看，这里的“应当先向义务机关提出”不是强行性规范，而是倡导性规范，是向义务机关单独提出，还是“在请行政复议或者行政诉讼时一并提出”赋予了赔偿请求人的选择权。因此根据该条规定，我国的行政赔偿程序实行“单独式”与“一并式”两种程序。一并的含义就是将几件事合在一起办，因此，行政诉讼中可以附带提起行政赔偿请求。同时，最高院关于行政诉讼法若干问题的解释第七十一条第三款规定，原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。从该解释条文也可以看出，行政赔偿是附带于行政诉讼。
 
第二种意见，行政诉讼与行政赔偿是两种不同性质的诉讼，难以相融，在行政诉讼中不能附带提起行政赔偿，而是分别立案，可以并案审理。条文中的“一并”含义，不是合在一起，这里的“并”字是作副词使用，例如“两说并存”，“相提并论”。表示不同的事物同时存在，不同的事情同时进行。
 
【评析】
 
笔者同意第二种意见，理由如下：
 
首先，诉讼的性质取决于它要解决的争议的性质，而争议的性质通常由争议主体与争议的内容所决定。行政赔偿争议就争议的主体来说，它类似于行政行为争议，就争议的内容来说，它类似于民事争议。因此，行政赔偿诉讼与行政诉讼虽然都是因具体行政行为引起的诉讼，都是以作为行政主体的行政机关为被告，但行政赔偿诉讼与行政诉讼还是有一定的区别：行政诉讼审查的是行政行为的合法性，而行政赔偿诉讼审查的是行政行为是否造成损害后果。行政诉讼的裁判主要针对行政行为的效力，而行政赔偿诉讼的裁判主要解决作为行政主体的行政机关是否应对相对人承担财产责任问题。行政诉讼只能依法裁判，而行政赔偿诉讼具有可调性。　
 
其次，虽然在行政诉讼法颁布实施前司法实践中有过将行政侵权赔偿纳入行政附事民事诉讼范畴的经历，但在已经颁布实施的行政诉讼法中既然已将行政侵权赔偿单独列为三章加以规定，那么行政侵权赔偿就应该相应从民事诉讼中分离出来，就应当按照行政诉讼的特定程序来审理，而不应仍将其作为民事案件来附带审理。否则就违背了行政诉讼法的立法本意。
 
最后，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的， 人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。此处的“一并”显然是作“不同的事物同时存在，不同的事情同时进行”理解。该司法解释尚未废止，为有效解释，该解释条文也是“一并提出”，与国家赔偿法规定并不冲突，故国家赔偿法第九条规定之中的“一并”与解释中的“一并”应是一脉相承，意义相同。是故，第二种意见有法源依据。