目前，我国司法实践中存在着大量的申诉现象。当事人提出的申诉不仅发生在民事司法领域，也发生在刑事司法和行政司法领域。当事人只要认为法院生效裁判存在问题，他们就会不断提出申诉，要求法院重新对案件进行处理。申诉的对象直接指向法院作出的生效判决、裁定和调解协议。

那么，申诉究竟是“诉”还是“访”，要认真回答这个问题，就要从申诉制度的原点出发，科学界定申诉的内涵和外延，正确定位申诉的性质和功能，准确区分申诉是当事人的诉讼权利还是当事人的涉诉信访渠道。

“诉”与“访”的区别

法院对案件作出的裁判发生法律效力后，当事人如果认为法院作出的生效裁判存在错误，既可以依法向法院提出再审之诉，也可以通过涉诉信访方式请求法院重新处理。当事人无论提出再审之诉，还是采取涉诉信访形式提出诉求，其目的都是要求法院对案件重新进行审理，其结果都可能会引起再审程序的启动。从这个角度来看，再审之诉和涉诉信访都是当事人向法院请求保护合法权益的重要方式。但是，“诉”和“访”是两种完全不同的利益诉求表达机制，应当进行严格的区分。

按照通行的理解，“诉”是当事人在自己的合法权益受到侵害或者与他人发生争议时，向法院提出对争议进行裁判并保护自己合法权益的请求。“诉”的主要功能是启动诉讼程序，促使法院依法对案件进行审理和裁判。

按照“诉”的基本理论，“诉”成立的法定条件是：一是当事人适格。二是有明确的事实和理由。三是在法定期限内行使。四是向法律规定的法院提出。五是法院对“诉”的裁判具有既判力。

只有符合以上这些法定条件或者具备“诉”的要素，当事人提出的诉讼请求才能称为真正意义的“诉”。

当事人进行涉诉信访的目的同样是请求法院启动再审程序，重新对案件进行审理和裁判。但是，涉诉信访不是法律意义上的“诉”。

一是涉诉信访的主体十分宽泛，不仅当事人可以向法院信访，而且与当事人有利害关系的人甚至其他公民也可以信访。

二是涉诉信访不需要具体的事实和理由，当事人或者其他利害关系人只要认为法院作出的生效裁判存在着违法情形，就可以向法院信访。

三是涉诉信访没有法定期限的要求，当事人在任何时间内，都可以就案件审理问题进行信访。

四是涉诉信访没有明确的管辖法院，当事人既可以向原审法院信访，也可以向上级法院信访，甚至可以向检察机关信访。

五是对涉诉信访作出的处理结论通常没有法律约束力，当事人可以反复涉诉信访，法院也可以就同一涉诉信访事项多次作出处理。

因此，“诉”与“访”在性质和功能上存在着明显的差异。“诉”是一种当事人向法院提出的要求法院对矛盾纠纷进行裁判的请求。“诉”的成立必须具备法律规定的条件。当事人提出的诉讼请求只要符合法定条件，法院就应当启动诉讼程序并依法作出裁判。“访”是当事人就案件审理情况向法院或者检察机关提出意见和建议的途径。从性质上看，“访”是司法机关发现生效裁判是否存在错误的信息渠道，是法院和检察机关同社会民众进行司法信息交流和沟通的平台，它不能直接引发诉讼程序。因此，涉诉信访与案件是否重新审理没有内在的必然联系。

为什么申诉是“访”而非“诉”

申诉是具有中国特色的一项法律制度。按照通常的理解，申诉是公民认为国家机关及其工作人员对某个事项的处理决定存在着错误，侵犯或者损害了自己的合法权益，要求有关机关重新进行处理的行为。

在我国，申诉实际上存在着两种不同的性质：一种是政治领域的申诉，它是宪法规定的公民对国家机关及其工作人员违法失职行为侵犯自己合法权益提出意见的民主权利；另一种是司法领域的申诉，它是法律规定的当事人对司法机关作出的生效裁决表达意见的重要途径。这里所说的申诉是指司法领域中的申诉。

1982年，我国民事诉讼法(试行)曾经确立了申诉制度，规定当事人、法定代理人对已发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审法院或者上级法院申诉。法院经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定。1991年，修改后的民事诉讼法对申诉制度进行了诉讼化改造，用申请再审制度取代了申诉制度，规定当事人或者法定代理人不服法院作出的生效裁判，可以提起申请再审。

1979年，颁布的刑事诉讼法规定了申诉制度：当事人、被害人及其家属或者其他公民，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向法院或者检察院提出申诉。1996年和2012年，刑事诉讼法在修改过程中，仍然保留了申诉制度，只是对申诉的主体、申诉的法定事由等方面进行了调整或者增补。1989年，行政诉讼法同样确立了申诉制度，规定当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审法院或者上一级法院提出申诉。

可以看出，我国刑事诉讼法和行政诉讼法规定的申诉制度，其基本意旨是赋予当事人或者其他利害关系人不服法院生效裁判，要求重新审理案件的权利。从现行法律对申诉制度的规定内容来看，申诉不具备“诉”的基本原理和法定条件，而符合“访”的基本要求。主要理由在于，法院对当事人申诉的处理没有法律约束力。因为按照申诉制度，申诉的期限没有任何限制，当事人只要认为法院生效裁判确有错误，就可以反复申诉；法院也可以对同一案件的申诉进行重复处理。当事人不服法院对申诉的处理，还可以向检察机关提出申诉。

而“诉”必须在法定期限内提出，并且对同一案件当事人只能行使一次诉权。再审之诉同样如此，当事人对生效裁判提起再审之诉后，如果法院以再审之诉不符合法定条件，或者再审请求不能成立而驳回时，当事人便不能再次提起再审之诉。因此，我国法律规定的申诉与“诉”的基本法理存在着明显悖离。行政诉讼法规定的申诉制度，没有任何法定事由的限制，其距离“诉”的要求更加遥远。

也许会有人提出，我国刑事诉讼法和行政诉讼法规定的申诉制度应当保留，可以对申诉的条件进行相应的改造，使其符合“诉”的基本条件。例如，规定当事人应当在一定的期限内提出申诉，并且只能提起一次；进一步明确申诉的法定事由，使其能够轻易地识别；法院对当事人的申诉进行复查处理后，当事人不能再次申诉。如果这样的话，的确可以防止出现当事人反复申诉的现象。但是，改造后的“申诉”已经不再是我们通常所说的申诉，申诉的性质已经发生根本变化。这时申诉实际上转化为当事人的申请再审，是一种再审之诉。

因此，从性质和功能上看，我国法律规定的申诉制度不是真正意义上的“诉”，它是司法机关掌握当事人和社会公众对生效裁判意见建议的信息渠道。当事人提出申诉，要求法院或者检察机关对生效裁判进行复查，为接受申诉的司法机关提供审查该生效裁判是否有错误的线索，并不直接引起再审程序的开始。申诉完全符合涉诉信访的基本特性，申诉与涉诉信访是同质的，甚至可以说申诉就是涉诉信访。

申诉问题的处理

申诉问题是司法实践中无法回避的现实问题。目前涉法涉诉信访格局正面临根本转型，这为从制度上解决申诉问题提供了难得的历史机遇。改革申诉制度应当回归申诉制度的本质属性，恢复申诉制度的本来面目，从申诉的应有含义出发，按照申诉的基本规律和内在要求，解决司法实务中的申诉问题。具体说来，改革和完善申诉制度，应当在以下方面取得突破性进展：

一是改革申诉制度的立法规定。我国法律对申诉制度的规定处于割裂状态：对于当事人不服法院生效裁判请求重新审理的行为，民事诉讼法规定为申请再审制度，刑事诉讼法和行政诉讼法规定为申诉制度。这种立法上的不统一现象，不仅不符合法律制度自身的理论逻辑，增加了法律适用的难度，而且也不利于保护当事人的诉讼权利和实体权利，影响了申诉制度功能的充分发挥。因此，有必要对申诉制度进行诉讼化改造，将刑事诉讼法和行政诉讼法中规定的申诉制度，转变为申请再审制度。当事人不服生效裁判向法院提出申诉，调整为依法向法院提出再审之诉。

可以考虑按照民事诉讼法规定的申请再审制度模式，重新设置刑事诉讼法和行政诉讼法的申请再审制度，规范申请再审的主体、再审申请的期限、申请再审的法定事由、再审申请的法律效力、再审申请的复查处理、再审案件的实体审理程序等内容。

二是实行申诉与信访合一。申诉和信访都是当事人和其他利害关系人向司法机关反映和表达利益诉求的有效途径，它们在性质和功能具有高度的重合性，是两种完全可以相互替代的制度。

在目前涉诉信访制度逐步法治化的情况下，可以考虑继续保留涉诉信访制度，并将申诉制度融入涉诉信访制度之中。当事人不服法院生效裁判，向法院提出对案件重新进行审理的请求，如果不符合再审之诉的条件，可以按照涉诉信访途径进行解决。

这里应当指出的是，用涉诉信访制度取代申诉制度，虽然从表面上看减少了公民反映利益诉求的途径，但是，只要有健全的诉讼程序，公民的合法权益就能够得到充分保护。在一个迈向法治的社会中，维护法院依法作出的生效裁判的稳定性和权威性，比拓宽群众表达对司法裁判意见建议的渠道更为重要。

三是规范信访(申诉)的条件和程序。规范涉诉信访(申诉)条件和程序是实现涉诉信访法治化的重要内容。在完善涉诉信访(申诉)的条件和程序方面，笔者的初步建议是：对于法院作出的生效裁判，当事人提出要求重新审理的申请符合再审申请的，按照再审之诉处理；不符合再审申请条件的，按照涉诉信访(申诉)处理。当事人只有在再审申请被驳回或者再审申请不符合法定条件时，才允许提出涉诉信访(申诉)申请。当事人的涉诉信访(申诉)申请应当首先向法院提出；只有在申请被法院通知驳回后，当事人才能向检察机关提出。检察机关对涉诉信访(申诉)申请作出处理后，涉诉信访(申诉)处理程序原则上依法终结，涉诉信访(申诉)的大门应当关闭，除非当事人提出足以推翻原生效裁判的新事实和新证据。（胡夏冰）