在司法实践中，行政机关负责人更应该发挥头雁效应，积极参加行政案件的出庭应诉工作，带头完成从“不出庭”到“出庭”，进而到“出声”，最后到“出彩”的三个进阶的转变，为建设法治国家、法治政府、法治社会贡献制度力量和人文关怀。

 

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了健全行政机关依法出庭应诉的要求。新行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉制度作为一项重要的制度予以推行，旨在贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政、建设法治政府，让行政机关及时发现行政管理中的问题，提高行政机关依法执政水平和法治意识，促进行政纠纷的实质化解。

 

新行政诉讼法实施后，行政机关负责人出庭应诉的情况有所改善。但是，司法实践中，不少行政机关仍对该制度不够重视，出现了“告官不见官”“出庭不出声”“出声不出彩”三种不同程度的问题。在这三种不同的问题中，行政机关及其负责人都存在一些不符合法治思维的错误认识，一定程度上影响了行政纠纷的实质化解，损害了行政执法的权威。要改变这三种不同程度的问题，行政机关必须完成从“不出庭”到“出庭”，进而到“出声”，最后升华到“出彩”的三个进阶的转变。

 

首先，必须克服“出庭无用论”的错误思想，完成向“出庭”的最低进阶转变。由于受到传统的官本位思想的影响，很多行政机关及其负责人没有从法治的角度理解行政诉讼法律关系，认为行政机关地位优于行政相对人，作为“官”地位的行政机关负责人不能与作为“民”地位的行政相对人平等地对簿公堂，甚至错误地认为，法院也是政府的职能部门，即使行政机关负责人不出庭应诉，法院也应该支持行政机关，不会也不能判决行政机关败诉。有的行政机关则认为既然行政行为已经作出，行政机关负责人是否出庭应诉也不影响法院对行政行为合法性的判断。有的行政机关因没有理解法律，错误地认为所有的行政案件都必须出庭，从而以其客观存在的繁忙工作拒绝出庭参加所有案件的出庭应诉。有的行政机关狭隘地理解“行政机关负责人”的范围，把司法解释明确的副职负责人以及其他参与分管的负责人予以排除，只要正职负责人无法出庭，就向法院写情况说明，没有全面理解该制度运行的要求。行政机关负责人出庭应诉是实践习近平总书记提出来的“努力让人民群众在每一个案件中感到公平正义”理念的最低要求。人民法院在审理行政案件过程中，依法才是最基本的要求。行政机关是否胜诉取决于其作出的行政行为所依据的证据是否确凿，适用的法律和程序是否正确，以及是否在诉讼过程中积极应诉以完成必要的对事实和法律依据的举证。因此，行政机关必须完成向“出庭”的进阶转变，将出庭作为行政机关加强社会管理的一种基本方式，向社会标榜通过行政诉讼用法治方式解决行政纠纷的共识，在应诉中彰显行政执法的权威。2016年4月11日，全国首例省部级领导出庭应诉的贵州省副省长陈鸣明就获得了行政相对人对其出庭应诉的尊重。要改变“告官不见官”的难题，必须从制度上科学确定必须出庭的案件类型、明确不出庭正当理由的内容、设置最低出庭率、建立出庭应诉通报机制、完善不出庭应诉的追责体系，以此全方位督促行政机关向“出庭”的进阶转变。

 

其次，必须改变“出庭形式论”的消极思想，完成向“出声”的次优进阶的转变。诚然，与不出庭对比，出庭是一个进步，但是出庭也只是实现行政机关负责人出庭应诉制度目的的一个起步阶段。部分行政机关认为其负责人出现在法庭上就可以满足行政相对人“告官见官”的要求，不用参与庭审的各项活动。有的行政机关负责人对于出庭应诉存在“本领慌”，不愿也不敢在庭审中发言。有的行政机关负责人对于案件中存在的执法问题视而不见，以多一事不如少一事的不作为态度来面对，庭后也不向行政机关反馈问题。有的行政机关负责人认为其并非专业律师，不熟悉诉讼程序，庭审中应由专业律师应诉。这种错误认识忽视了行政机关做出行政行为之前已经进行合法性审核的事实，行政机关负责人出庭应诉就应该把行政行为的依据予以阐明。同时，这种错误认识也混淆了行政机关负责人和委托律师之间在诉讼程序中的角色定位和责任划分，法律并没有严苛地要求行政机关负责人熟悉所有的诉讼程序，但也不能把行政机关负责人应该承担的诉讼义务全部委托给专业律师。因此，行政机关负责人既要“出庭”，也要“应诉”；既要站在行政机关的角度在法庭中就案件的事实问题、法律和程序适用问题向法庭发声，让当事人了解做出行政行为的来龙去脉，也要在庭审后就案件中发现的行政管理存在的问题向本单位发声，发挥负责人对依法行政的促进作用。而要改变“出庭不出声”的现状，必须科学合理确定行政机关负责人在诉讼各个阶段的义务，且将其义务纳入出庭失责的追责体系，以期达到出庭出声的次优效果。

 

最后，摈弃“出声过场论”的呆板模样，完成向“出彩”的最佳进阶转变。“出声”虽然在“出庭”的基础上有了较大程度的提高，但是层次上没有达到行政机关负责人出庭应诉的最终目的，没有达到质变的境界。行政纠纷，实质上就是对行政行为所依据的事实、适用的法律和程序存在争议。行政机关负责人要完成出庭应诉的角色转变，必须在庭前、庭中、庭后以法治思维和法治方式来履行其应有的职责。庭前，行政机关负责人就要做足功课，充分了解行政机关做出行政行为所依据的证据、适用的法律和程序，甚至要熟悉该类行政行为在行政执法中的历史、现状和目的，洞悉行政相对人的诉讼目的。庭中，依法行使辩论权利，积极回应行政相对人从事实认定、法律和程序适用上提出的疑问，在法庭辩论阶段就焦点问题从事实和法律角度发表意见，在诉讼中完成社会管理的义务，在司法程序中提高应诉能力。实践证明，一次认真准备的出庭应诉胜过100堂法治教育课。庭后，要积极配合法院推动调解，将行政管理中存在的普遍问题向单位反馈，推动行政裁判文书、调解书的执行，促进行政争议的实质化解，提高行政机关依法行政水平，推进责任政府、阳光政府、服务型政府的建设。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出了“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来；把法治建设成效纳入政绩考核指标体系；相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”的要求。因此，必须将行政机关负责人出庭应诉作为依法行政考核的指标，作为行政机关领导述职、年度考评、晋升考察的重要内容之一。

 

在司法实践中，行政机关负责人更应该发挥头雁效应，积极参加行政案件的出庭应诉工作，带头完成从“不出庭”到“出庭”，进而到“出声”，最后到“出彩”的三个进阶的转变，为建设法治国家、法治政府、法治社会贡献制度力量和人文关怀。（钟垂林）

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2019-04/09/content_153957.htm?div=-1）