法治文化下的民事检察制度思考

武威市民勤县检察院    朱永泽

我国现行民事检察制度是在改革开放后重新建立起来的，1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》首先确立了民事检察制度，但由于该法对民事检察制度没有具体规定，缺乏可操作性。1991年的《民事诉讼法》正式施行后，民事检察工作才真正进入一个有法可依的发展阶段。随后的几年里，全国各地检察机关纷纷设立民事检察机构，民事检察工作有了长足的发展。特别是现阶段，我国正处于特殊的社会转型时期，社会对民事检察监督的要求日益迫切。检察机关与时俱进，通过对人民法院的民事审判活动依法实行监督，维护了司法公正。民事检察工作多年所取得的成绩说明，民事裁判存在错误是不争的事实，民事检察制度的存在有着客观生成的基础，同时也说明了民事检察制度的功能己实际发挥了作用，取得了较好的法律效果和社会效果，得到了广泛的认同和支持。尽管如此，我国民事检察制度还是存在诸多问题，在和谐法治理念背景下，民事检察制度的完善迫在眉睫。

一、我国民事检察制度所存在的立法问题

由于现行法律只原则性地规定了检察机关有权对法院的民事审判活动进行法律监督，没有制定具体的实施细则，因为立法上的含混和缺失是造成司法混乱的主要根源，以下着重分析当前民事检察制度在立法上存在的缺陷。

1．民事检察立法的公知性过低

我国现行的民事检察制度被划入程序法范畴，其规定主要见于民事诉讼法当中，但在民事诉讼法中关于民事检察的法律条文却很少，仅有的关于抗诉的具体操作规定也相当分散，不便于实际操作。但现实的民事检察工作需要规范，才能发挥应有的作用，实现立法者的合理预期。因此，大量关于民事检察制度的规定出现在司法解释和两高的批复当中，这种做法使民事检察立法的公知性大为降低。笔者认为对于这种重要的司法制度，还是应该以法律的形式进行规定，以确保其得到正确贯彻实施。

2．民事检察方式单一

根据现行民事诉讼法规定，按照审判监督程序提出抗诉，是我国民事检察监督的唯一法定方式。这种单一“事后监督”的抗诉方式，使得检察机关成为案件提起和审理以及执行活动的局外人。单一的“事后监督”方式在司法实践中逐渐暴露出其弊端和局限性，既不利于保护当事人的合法权利，也不利于节约有限的诉讼资源，更不利于维护司法公正。在日益复杂的民事检察监督工作中，我国现行的诉讼体系远远难以适应社会发展的需要。在法治理念不断深入人心下，笔者认为在新形势下应赋予检察机关更为有效的监督方式。

3．民事检察司法解释不规范

民事检察司法解释是最高人民法院和最高人民检察院在适用民事法律的过程中，针对某类或具体案件的处理所作出的对民事法律、法规条文的解释。1981年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》中规定：“凡属于检察工作中具体应用的法律问题，由最高人民检察院进行司法解释。”该法同时又规定：“凡属于法院审判工作中具体应用的法律问题，由最高人民法院进行解释。”在民事检察工作中，有许多工作既涉及检察工作又涉及审判工作，因此“两高”都有权对其进行解释。法院和检察机关在民事检察当中的根本利益是一致的，但不可否认的是在具体利益上二者存在着博弈。两者都有权进行有效司法解释且效力一致的作法，必然导致彼此之间各行其是的司法解释，这种冲突在民事检察范围的规定上显得尤为明显，最高人民法院单方面通过一系列的司法解释限制民事检察的范围，使得民事检察工作的正常开展受到严重干扰，这其中虽然包括正常的学术之争，但也存在门户之见，严重影响了司法解释的严肃性和法制的统一。

4．民事检察程序过于原则化

在我国宪法中，检察机关作为国家法律监督机关的地位与性质得到了确认，民事检察制度存在和发展有了明确的宪法基础。具体到法律层面上，我国民事诉讼法关于检察监督程序的规定则十分粗疏，其内容都是十分原则和抽象的规定，对于检察机关的监督范围和监督对象等方面缺乏具体的法律规定，导致现行民事检察制度可操作性不强，从而造成了对民事审判活动事实上监督的空白。民事检察程序是十分复杂而又逻辑严密的体系，仅凭现行民事诉讼法关于检察监督程序的这几项规定，检察机关很难正常开展民事检察监督工作。对于民事检察程序过于原则的规定也必然导致司法实践中的混乱。

二、我国民事检察制度所存在的司法问题

立法上关于民事检察制度规定的缺失和含混不清，必然会对民事检察工作造成障碍和消极影响。检察机关在司法实践中遇到的突出问题主要有：

1．检察机关的调卷问题

按照我国现行民事诉讼法的规定，民事检察监督是“事后监督”。检察机关开展民事检察监督，主要是针对法院的错误裁判行使抗诉权，通过引发再审来达到监督目的。调取卷宗是检察机关了解案情、进行法律监督的前提。在具体办案过程中，调卷是第一步程序。如果调卷环节出了问题，检察机关拿不到案卷材料，无法对具体案件进行审查，下一步的办案程序也就无法进行，整个监督工作也就无法开展。由于法律没有对检察机关的调卷权进行明确规定，而最高人民法院的《人民法院档案管理办法》第15条则规定：“检察机关只可以借阅卷宗，并只能到审判机关指定地点查阅审判卷宗。”因此在司法实践中，部分法院工作人员以此为借口或拖延不予借阅、或要求检察机关只能在法院阅卷、或不准复印案件材料，严重影响了检察机关的办案效率，制约了民事检察监督工作的正常开展。

2．再审法院的审级问题

再审法院的审级关涉当事人合法权利的保护及民事检察的权威性，是一个非常严肃的问题。但我国现行民事诉讼法对此没有明确规定。最高人民法院主张应由原作出发生法律效力的判决、裁定的人民法院进行再审，以便于法院审理和当事人诉讼。最高人民法院(1995)法民字第24号作出批复，指出：“上一级人民检察院对基层人民法院己经发生法律效力的判决、裁定向中级人民法院提出抗诉，中级人民法院可以再审，也可以交由原做出生效裁判的基层人民法院再审。”批复中的“可以”一词，使得中级法院基于减轻自身审判负担等各种原因把“可以”变成“应当”，把同级检察院提出的抗诉交给基层法院进行审理变成完全“合法化”，从而造成再审法院审级上的混乱。上级抗诉、下级审理的做法还可能造成某些错案无法得以纠正。同一案件回到原审法院再审，即使改换了合议庭，出于各种关系的考虑，要纠正一个案件也非常困难。如果案件经过了审判委员会讨论，改判则更是难上加难。

3．再审案件的审限问题

审级的模糊不清也导致了再审案件审限的不确定，实践当中普遍实行的指令原审法院再审的作法，使得再审期限变得遥遥无期。根据我国民事诉讼法的规定，人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但是，对再审的期限，法律缺乏相应的规定，以至司法实践中经常发生民事抗诉案件久审不决、严重积压的现象。法谚有语：“迟到的正义是非正义。”再审程序使当事人得到的正义在一定程度上已经是迟到的了，如果法律对再审的期限没有作出明确规定，那么当事人可能真的很难得到属于自己的正义了。民事诉讼法没有关于再审案件审限的规定，既浪费了有限的司法资源，也影响了民事检察监督的严肃性和权威性。

4．检察机关的出庭问题

检察机关出庭对特定的民事案件进行检察监督是其行使民事检察权的重要环节。但在司法实践中，由于法律对检察机关出庭程序规定的缺失，使得这一严肃的司法活动变得极其随意。直接反映在各地出庭检察人员名称上就多种多样，有监诉人、抗诉人、抗诉机关、检察员等诸多称谓。关于出庭时检察机关的职权也有很大争议。检察机关出庭对特定的民事案件进行检察监督是其行使民事检察权的重要环节。但在司法实践中，由于法律对检察机关出庭程序规定的缺失，使得这一严肃的司法活动变得极其随意。直接反映在各地出庭检察人员名称上就多种多样，有监诉人、抗诉人、抗诉机关、检察员等诸多称谓。关于出庭时检察机关的职权也有很大争议。检察机关认为作为法律监督机关参加抗诉案件的再审，应有宣读抗诉书、参与法庭调查、发表抗诉出庭意见和对庭审进行监督等四大职能。人民法院则认为检察机关出席再审法庭时，为了维护平等对抗的诉讼结构，出庭检察人员在庭上只能宣读抗诉书，不能参加法庭调查，更不能对再审庭审活动进行监督。这就造成了在司法实践过程中，出庭检察人员的称谓和庭上职能都不尽统一的局面。

5．再次提出抗诉的问题

检察机关提出抗诉后法院再审维持原判的案件，检察机关可否再行抗诉，民事诉讼法对此没有作具体的规定。在司法实践中，法院通常把同级检察机关提起的抗诉案件指令下级法院再审。实际上对于大部分抗诉案件上级人民法院并没有再审，而是由原审法院进行再次审理的。若再审判决、裁定符合法定抗诉情形，作为再审法院的上级检察机关当然有权向其同级人民法院再次提出抗诉。但法院坚持认为，如果允许原提出抗诉检察机关再次抗诉，会使法院的裁判一直处于不确定状态，损害审判机关裁判的权威性。因此规定抗诉案件再审后，原提出抗诉的检察机关不能再次提出抗诉，但如原抗诉检察院的上级检察机关再次提出抗诉的则应当受理。如果按照法院的规定，在实务中会遇到检察机关如要对中级法院的抗诉再审裁判再次抗诉，必须由最高人民检察院向最高人民法院提出的尴尬困境。司法实践中也会使得法院可以无视检察机关的抗诉，导致民事检察监督成为一种软性监督，无法对法院形成真正的制约。

三、民事执行检察监督制度的具体构建

生效的民事裁判如果不能正常执行，当事人的合法权利就不能得到有效的保护，人们对司法的预期就会落空，国家司法的尊严也会荡然无存。作为国家法律监督机关的检察机关，无论是从保护当事人合法权利还是从维护国家法律的统一和尊严方面，都应对民事执行程序进行法律监督，从而促进当事人的应然权利向实然权利的转变，维护司法权威。但在我国现阶段，创建民事执行检察监督制度肩负着解决“民事执行难”的历史使命。虽然这项制度的创建有着深刻的法理基础，但具体构建这一制度却是一项十分浩大的系统工程。

1．民事执行检察监督程序的启动

民事执行检察监督程序由谁来启动，涉及到当事人主义模式和职权主义模式的选择。笔者认为民事执行检察监督程序的启动应以当事人申请启动为原则，以检察机关依职权启动为例外。原因如下：民事执行检察制度尽管是一种公力救济制度，但这并不能改变权利的可处分性。当事人是自己利益最好的维护者，其可以根据执行情况衡量自身的利害得失，最终决定是否申请启动民事执行检察监督程序。这是当事人主义在民事执行检察监督制度中的体现。但民事执行在有些情况下，不仅涉及当事人双方的个人利益，还会影响到国家和社会的利益。在司法实践中，当事人双方恶意串通，利用法律赋予的处分权侵害国家和社会利益的案件屡见不鲜。在我国的宪政体制下，检察机关成为国家和社会利益的应然代表，因此，在双方当事人通过民事执行损害国家和社会利益的情况下，检察机关当然可以依职权启动民事执行检察监督程序。但为了避免造成对当事人处分权的不当干预以及妨碍民事执行的高效运行，检察机关依职权启动检察监督程序应当严格地限定在国家和社会利益受到损害的边界范围内。

2．民事执行检察监督的范围

民事执行主体在执行过程中的执行实施行为和执行裁判行为都有可能存在执行瑕疵。执行瑕疵是指民事执行程序中一切损害当事人或案外人权利的法律事实，它有多种具体形态，可分为违法的事实和不合理的事实。根据无保障即无权利、有权利就应有保障的法律原则，执行救济是依法保护当事人和案外人合法权益，并弥补当事人或案外人因执行瑕疵所受损害的法律制度。民事执行检察监督是对民事执行瑕疵进行救济的重要制度，但这项制度的救济范围是对民事执行的违法瑕疵进行救济，对执行过程中的不合理瑕疵则由其他制度进行救济。理由如下：我国检察机关的法律监督特质，决定了检察机关的监督范围限于法律实施过程中的合法性问题。因此，民事执行法律监督的范围是对执行的合法性进行监督。特别是在我国目前的司法状况下，检察机关不可能对所有民事执行中的违法行为进行检察监督，笔者建议检察机关可以从案件标的额、影响程度、是否侵害国家利益等方面制定具体的办案规则，进而合理界定民事执行检察监督范围。

3．民事执行检察监督的方式

抗诉是检察机关对人民法院的审判活动进行监督的法定方式，近年来，检察机关在实践中还摸索出一些行之有效的其他工作方式如检察意见、检察建议、纠正违法通知书等。笔者认为，民事执行检察监督的方式没有必要全部以抗诉的方式进行，而应当根据执行活动违法形式的不同灵活采用不同监督方式，主要方式如下：一是抗诉方式。检察机关的抗诉一旦提出，民事执行检察监督的程序势必将被启动，司法资源毕竟是有限的，因此，这种监督方式适用于人民法院在民事执行活动中所作出的终局裁判、决定、命令确有错误，并对当事人利益影响甚大的情形。二是检察建议方式。对人民法院在民事执行中怠于执行等情况，检察机关可以向人民法院发出检察建议书，督促其采取相应的措施及时执行，检察机关也可以对人民法院在执行工作中存在的制度性问题，提出改进的检察建议。三是发出纠正违法通知书方式。人民法院在民事执行活动中采用以人身作为执行手段或标的的违法执行措施，侵害当事人权利的，检察机关有权向人民法院发出纠正违法通知书，要求其采取相应措施自行纠正违法行为。

总之，在和谐司法理念的司法文化建设，在法治信仰逐步深入人心的当下，民事检察制度是运用民事检察权对人民法院和当事人的民事诉讼活动的合法性实行法律监督的诉讼法律制度，是在民事诉讼制度的背景下运行的，同时也是我国检察制度的重要组成部分。因此，民事检察制度既体现了检察权对审判权的制约，也体现了检察权对私权领域的干预。