浅议完善行政首长出庭应诉制度

 

重庆市巫山县人民法院 张 静

 

2014年新修订的行政诉讼法第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是我国行政首长出庭应诉的法律依据。行政首长出庭应诉源于上世纪90年代的地方创举，一直以来，各地都不同程度地在推行，各个地方的规定也不尽一致。虽然新修订的行政诉讼法对此作出了明确规定，但在司法实践中的实施效果却不尽理想。想要行政首长出庭应诉制度的功能发挥无余，还需要在充分认识该制度价值的基础上，分析当前行政首长出庭应诉率低的原因，进而采取积极有效的措施。

 

一、行政首长出庭应诉有助于行政纠纷的实质性解决

 

随着社会经济水平的发展和社会公众法律知识水平的提高，越来越多的相对人与行政机关发生纠纷时，选择将行政纠纷诉诸法院，希望通过司法程序使所面临的行政纠纷得到实质性解决。行政首长出庭应诉有助于行政纠纷的实体性解决表现在两个方面：一方面，行政首长出庭应诉有助于相对人从心理上消除对行政机关的隔阂，从而对行政机关有一定程度的认可，认为行政机关是在认真地对待自己的诉求，消除相对人心中对行政机关的抵触情绪和对抗心理，为行政机关与相对人之间进行有效沟通并实质性解决他们之间的纠纷打下良好的心理基础；另一方面，行政首长平日工作中直接接触相对人的机会甚少，因而相对人并不能直接向行政首长表达自身的诉求。通过行政首长出庭应诉，当事人可以向行政首长充分陈述自己的主张与理由，行政首长可以最直接地了解到相对人的想法、看法，当存在有争议的地方时，行政首长可以及时向相对人作出相应的解释，促使行政纠纷得到实质性解决。

 

法治政府要求政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身。法治政府要求政府敢于承担责任，这不仅体现在日常的行政执法、行政决策等工作中，也体现在与百姓产生纠纷时的救济程序中。行政首长出庭应诉不仅体现依法行政的理念，更是一种勇于承担责任的表现，体现了法律面前人人平等的法治精神，有利于给行政相对人营造一个政府尊重法律、重视法治的心理环境，彰显政府不推诿、不消极，实事求是为人民服务的态度，对树立法治政府的形象具有重要的意义。

 

法律素养是一个综合概念，包含了法律知识水平、法治意识、运用法律解决实际问题的能力等多方面的内容。行政首长出庭应诉，首先，要求行政首长出庭前对涉诉的相关法律知识有一个深入细致的学习，以满足出庭应诉、解决行政纠纷的需要，这无形中会提升行政首长的法律知识水平；其次，行政首长出庭应诉，听取法官从专业的角度对行政纠纷提出解决办法，有助于帮助其树立起依法办事的理念，增强行政首长的法律意识，提升自己运用法治思维思考和解决问题的能力；再次，行政首长出庭应诉，用其自身的行动对其所在单位的行政执法人员起到示范和警示作用，宣示了领导对与依法行政的重视程度，从而促进行政机关整体法治意识、法治能力的提升，真正做到合法行政，合理行政。

 

二、行政首长出庭应诉率低的原因分析

 

我国是一个具有漫长封建社会历史的国家，在封建社会形成的官民不对等思想、官本位思想等的影响并没有完全消除，很多官员存在严重的官本位意识，认为公民与行政机关是管理与被管理的关系，当行政首长处在被告席上时，会产生放不下架子、难以接受的情绪。同时，一旦行政机关败诉，行政首长会觉得很丢面子，这种面子情绪影响了行政首长出庭应诉的积极性。

 

一方面，由于行政诉讼制度建立的时间较晚，诉讼的普及程度较低，这使得很多行政首长对于出庭及相关的法律知识不懂或一知半解；另一方面，随着法治建设的进程加快，新的行政法律法规大量产生，而行政首长平日忙于日常工作，难以抽出时间来学习新的行政法律法规。两个方面的原因共同导致行政首长对出庭应诉的所需的实体和程序法律知识储备不足，从而导致行政首长出庭应诉的底气不足。

 

受官本位思想、不当政绩观念等因素的影响，行政首长害怕败诉。一方面，如果在行政诉讼中败诉，行政首长会觉得自己本人脸上无光，感到羞愧，同时也害怕败诉会影响自己的政治前程；另一方面，在行政诉讼中败诉，会给自己所在的单位带来不好的影响，比如会让上级觉得本单位的工作做得不够认真细致、认为本单位的职工法律素养不高等方面，都会给本单位的年度考核、政绩评价等方面带来不利影响。因此，害怕在行政诉讼中败诉导致行政首长对行政诉讼持排斥心理，在需要出庭应诉时呈现出能躲就躲、能不出庭就不出庭的状态，甚至通过多种途径向司法机关施加压力，干预司法。

 

三、完善行政首长出庭应诉制度的建议

 

在新修订的行政诉讼法施行后，行政首长出庭应诉逐渐发展为一种常态。因此，须尽快通过业务知识培训的方式提升行政首长的法律知识水平。行政机关可建立起常态培训机制，定期邀请法学院的教授、法院的法官专门为行政首长讲授行政法学知识和行政出庭应诉所必需的程序法律知识，以提升行政首长的法律知识水平和出庭应诉能力，消除行政首长因法律知识储备不足和出庭应诉能力不足而不敢出庭应诉的疑虑。

 

新修订的行政诉讼法规定行政首长不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，但对“相应的工作人员”应如何理解呢？是行政机关副职还是从事具体工作的人员？笔者认为，应进一步明确此处的相应工作人员为除行政首长以外的行政机关副职领导。一方面，在行政首长忙于其他工作不能出庭时，行政机关副职领导出庭，体现了行政机关对行政诉讼的重视，有利于消除行政相对人的心理抵触情绪；另一方面，行政机关副职领导一般都是本单位的业务分管领导，对具体行政行为的办理情况比较熟悉，副职领导出庭有利于更好地答疑解惑。因此，应将行政机关的负责人及副职领导明确为行政诉讼中应出庭的“首长”范围。

 

在实践中，有的行政首长因为害怕败诉，出庭时“不出声”的情况时有出现，为了避免这样的情况，应细化行政首长出庭的具体措施：一方面，行政首长可选择具体事务负责人员和委托律师等共同出庭，另一方面，可确定相关人员组成“首长”案件应诉小组，拟定答辩状、代理意见，按规定期限履行举证义务，帮助“首长”尽快熟悉被诉争事实和诉讼流程，尽快进入角色；同时，倡导应诉培训制度，注重行政首长法律知识和应诉技巧的常态化学习。

 

为了确保行政首长出庭应诉取得实效，有效的监督必不可少。一是需要建立起败诉应对制度和整改制度。败诉后行政首长要积极分析原因，改进行政执法工作，避免再次被诉。二是建立起考核监督制度和统计通报制度。对行政首长出庭的情况要纳入行政机关年度考核并定期予以通报。三是完善责任追究制度。对于无正当理由行政首长未出庭应诉的、出庭后不依法应诉导致案件败诉且造成重大损失或社会影响恶劣的、未履行人民法院生效行政裁判文书的、不整改行政应诉中发现的有关问题导致同类问题再次发生的等情形应由监察部门追究行政首长责任。四是建立司法与行政良性互动制度。对人民法院的司法建议，行政机关应及时处理并告知人民法院处理情况，同时报同级人民政府法制机构备案。

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2018-08/15/content_142433.htm?div=-1）