监察机关如何运用违法所得没收程序

 

中央纪委国家监委研究室  陈雷

 

监察机关依法独立行使监察权，在办理职务犯罪案件过程中，如果被调查人逃匿，甚至潜逃境外，并将赃款赃物或涉案资产非法转移海外，如何在开展国际追逃的同时有效追赃，是摆在各级监委面前迫切需要解决的现实问题和工作难点。此外，对于被调查人死亡的案件，尽管依法不再追究其刑事责任，但对其违法所得和其他涉案财产如何追缴，也需要法律加以调整。为此，监察法进行了专门规范。

 

一、监察机关办理职务犯罪逃匿或死亡案件的主要法律依据，以及在适用违法所得没收程序中的地位和作用

 

根据监察法第四十八条规定，“监察机关在调查贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件过程中，被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查的，经省级以上监察机关批准，应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者死亡的，由监察机关提请人民检察院依照法定程序，向人民法院提出没收违法所得的申请。”这既是各级监察机关办理这类案件的基本法律依据，也是监察机关适用违法所得没收程序的主要法律依据。

 

随着深化监察体制改革，职务犯罪调查权转归监察机关行使，对于被调查人逃匿或死亡情形处理，理所当然属于监察机关的调查范畴。但鉴于被调查人逃匿后，尤其是潜逃境外，对其通缉追捕，特别对其开展国际追逃，追逃时间和效果（即追捕成功）是个未知数，即便监察机关或司法机关已经掌握了被调查人在境外的下落，或者正在采取引渡或遣返等国际追逃措施，但能否及时或顺利回国接受监察调查，仍可能是不确定的因素。因此，对于已经被监察机关依法查封、冻结或扣押的国内涉案财产（如房产、存款或贵重物品），或者监察机关已通过国际刑事司法协助的途径对其境外的涉案财产进行了查封、冻结或扣押的，可以依据监察法和刑诉法规定的违法所得没收程序予以追缴没收。监察机关对被调查人“继续调查”的结果，是司法机关适用违法所得没收程序的基础和前提。因此，监察法第四十八条规定体现了监察机关在违法所得没收程序中的法律地位和作用。

 

二、监察机关适用违法所得没收程序的法定条件

 

包括前提条件和法定程序要求。前提条件主要有：（1）属于监察机关办理的贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件，具体是指依法应当由监察机关管辖的职务犯罪案件；（2）出现被调查人逃匿或死亡的情形。根据有关规定，为逃避犯罪调查和刑事追究而潜逃、隐匿，或者在调查过程中脱逃的，均可认定为“逃匿”。死亡包括自然死亡和宣告死亡。后者是指被调查人因意外事故下落不明满二年，或者因意外事故下落不明，经有关机关证明其不可能生存的，依照死亡情形处理；（3）有必要继续调查。一是对逃匿案件，监察机关有必要进一步查清涉嫌职务犯罪事实、全面搜集证据，以备逃匿人员归案后进一步采取监察措施和刑事诉讼措施。二是不论是逃匿案件，还是死亡案件都可能涉及追缴没收违法所得；（4）经批准实施，并要作出调查结论。监察法规定了省级以上监察机关有权批准继续调查，未经批准或者不属于省级以上监察机关批准权限，均不得采取继续调查措施。经过调查需要作出结论内容，主要包括是否具有刑法第六十四条要求的应当追缴没收涉案财产的条件。当然，调查结论还应当包括对逃匿的被调查人采取国内追逃和依据监察法第六章规定的要求采取国际追逃追赃措施。这一规定，尤其是批准程序，严于公安机关依据刑诉法第二百八十条第二款规定，对普通刑事案件提出违法所得没收申请的要求。

 

法定程序要求主要指：（1）需要对逃匿的被调查人采取通缉措施。通缉是指发现被调查人逃匿后，监察机关通过公安机关发布通缉令或者协调公安机关通过国际刑警组织发布红色国际通报（俗称国际通缉令）。对归案的被调查人应当采取监察调查程序措施。（2）通缉一年仍不能到案的。这是适用违法所得没收程序的重要的法定条件，与刑诉法第二百八十条的规定要求一致。（3）针对被调查人死亡情形提出没收申请没有时间限定。不论是自然死亡，还是宣告死亡，只要经有关机关证明，监察机关随时都可以适用监察法第四十八条的规定程序。（4）提请程序，即符合上述法定条件的，由监察机关提请检察机关提出违法所得没收申请。

 

三、与刑诉法相关条款对接，实现法法相通

 

监察法第四十八条内容源于刑诉法第二百八十条第一款规定。根据该规定，“对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。”鉴于监察机关调查具有特殊性，监察法有必要在刑诉法的基础上，对职务犯罪案件具体适用违法所得没收程序问题作出专门的规定。

 

虽然监察法第四十八条吸收了刑诉法第二百八十条第一款规定的主要立法内容，包括出现逃匿和死亡情形、通缉一年后不能到案、依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产等适用条件。但前者与后者相比，也存在明显的不同：一是适用范围不同。前者的适用范围，包括了贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件。虽然“两高”相关司法解释扩大了后者的适用范围，但与监察法的规定还是有一定区别；二是前者增加了严格的批准程序，而后者无此要求。省级以上监察机关批准，是监察机关办理逃匿或死亡案件是否需要继续调查和是否向提请检察机关提出没收申请的法定条件；三是前者还要求监察机关在继续调查后作出结论，并作为法定条件之一。而后者也没有这样的要求。

 

值得注意的是，监察法第四十八条规定与刑诉法第二百八十条第一款内容也做了很好的衔接。除上述共同点外，前者还特别规定了监察机关办理的违法所得没收案件，应当“由监察机关提请人民检察院依照法定程序，向人民法院提出没收违法所得的申请。”监察法的这一规定与刑诉法第五编第三章“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序”衔接后，检察机关依据该程序向审判机关提出没收申请，审判机关依法作出没收裁定。实现了监察法与刑诉法相互衔接、相互贯通，是深化监察体制改革具体内容的直接体现。

 

四、监察机关办理违法所得没收程序案件的主要内容和步骤

 

关于被调查人死亡案件。被调查人不论是在采取调查措施之前死亡，还是在采取调查措施过程中死亡，抑或在逃匿过程中死亡；也不论是自然死亡或宣告死亡，还是依法终止对其追究刑事责任。经法定程序批准后，对其违法所得及其他涉案财产的继续调查和追缴不应停止，而且适用违法所得没收程序没有时间的限制，也不受诉讼时效的限制。任何时候，只要能够追踪、查询或查找到任何涉案违法所得或赃款赃物，都可以适用该程序调查，并提请检察机关向审判机关提出没收申请。

 

关于逃匿案件。分两种情况：一种是逃匿隐藏在国内某个地方，尚未追捕到案；一种是潜逃境外或国外，需要通过区际或国际合作的方式使其归案。重点应当解决以下诉讼程序和国际司法协助问题：

 

一是采取“通缉”措施。监察法第四十八条和刑诉法第二百八十条第一款都规定了“通缉一年后不能到案”的适用法律的条件。国内追逃，主要通过公安机关发布通缉令的方式，对被调查人实行追捕或搜捕。监察法第二十九条规定，“依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。”因此，监察机关需要办理好提请公安机关发布通缉令的相关手续，这是启动违法所得没收程序的基本要求。对于潜逃境外或国外的案件，监察法第五十二条第一项明确规定，“对于重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件，被调查人逃匿到国（境）外，掌握证据比较确凿的，通过开展境外追逃合作，追捕归案。”监察机关还可以提请公安部通过国际刑警组织发布红色国际通报（俗称“红色通缉令”）进行通缉。因此，通过公安机关发布“通缉令”或公安机关国际刑警部门发布红色通报，是监察机关启动违法所得没收程序调查程序的基本条件。

 

二是开展刑事司法协助。如果发现被调查人将涉案资产转移境外的，一律通过国家监察委员会依据我国缔结的双边或多边刑事司法协助条约或公约，或者依据互惠原则，向相应国家提出查询、辨认、追踪、查封、冻结、扣押、没收追缴或返还等司法协助请求开展反腐败国际合作。为此，监察法第五十二条第二项规定了监察机关可通过司法协助的途径，“向赃款赃物所在国请求查询、冻结、扣押、没收、追缴、返还涉案资产。”该规定与我国违法所得没收程序密切相关。

 

三是提出没收违法所得意见书。监察机关认为符合监察法第四十八条和刑诉法第二百八十条第一款规定没收情形的，应当写出没收违法所得意见书，连同相关证据移送检察机关。

 

四是对涉案财产采取查封、冻结和扣押措施。如果涉案财产位于境外或国外，可以依据监察法第五十二条第二款，并参照“两高”相关司法协助条款，由国家监察委员会提请相关国家采取查封、扣押或冻结措施，或采取限制令措施。

 

五是推动司法机关开展刑事诉讼特别没收程序。督促并协助、配合检察机关依法提出没收申请，审判机关依法作出没收裁定。协调有关部门向相关国家提出承认与执行我国没收裁定的司法协助，最终实现资产追回的目的。

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2018-07/25/content_141617.htm?div=-1）