“枫桥经验”与村规民约建设

 

杭州师范大学“枫桥经验”与法治建设研究中心  余钊飞

 

“枫桥经验”发源于浙江省诸暨市枫桥镇，是我国著名的社会治理经验。近年来，枫桥在村规民约建设上取得了长足的进步，已发展成“枫桥经验”的重要内容，成为各地学习的典范。由于东部地区农村经济发展迅速，农村社会复杂性和多样性特点并存，当前的村规民约建设过程中也暴露出一些问题。村规民约的制定与不断完善，对新农村建设与乡村振兴有着诸多积极作用，是乡村治理现代化的重要途径之一。在已有村规民约的基础上，根据村庄实际情况，因地制宜地提出更加法治化、系统化、规范化的村规民约样本，是进一步丰富和发展“枫桥经验”的重要内容。

 

村规民约的历史发展

 

民间规约一般都具有较强的地域性与多形态性。所谓民间规约，实际上是指人们在长期共同生活之中形成的，存在于人们的观念之中或某种特定的文本之中，在一定地域内实际调整人与人之间权利和义务关系的非官方行为规范。在传统中国，乡村社会自我管理的规则一般为乡规民约，也可称为村规、村约。它是村民进行自我服务、自我管理、自我教育的一种习惯。乡规民约在中国古代历史久远，成为传统社会中主导乡民生活的主要规则。

 

改革开放以来，随着村民自治的实施，村规民约的发展进程加快，呈现出了明显的时代特征。特别是1998年村民委员会组织法施行以来，村规民约也被纳入村民自治的总体框架之中。前些年，毗邻诸暨的绍兴其他地区对于村规民约的认识和创新都提升到了一个新的层次，特别是嵊州市的“八郑规程”、绍兴县的“夏履程序”、新昌县的“乡村典章”，都反映出2005年前后绍兴部分地区在村规民约建设方面取得的长足进步。在前叙村庄规范体系中，“八郑规程”和“乡村典章”是典型的村规民约体系，其核心问题在于提升村务公开水平，加强村务监督。“夏履程序”则更多的是乡镇党委政府指导村民自治的程序性规范，虽然很多规则内化为所属村庄的村规民约，但总体上行政指导意义明显。这些地方性规则的创设，提升了乡村社会中村规民约的制定水平和层次；凝聚了地方干部与群众的共同智慧，是村民自治向更高层次发展的重要表现。

 

当前“枫桥经验”逐渐从基层综合治理经验转变为基层社会治理现代化的新样本。特别是2003年前后随着“民主法治村”建设的广泛实施，大大提升了“枫桥经验”的外延和内涵，“枫桥经验”也逐渐发展成融“自治、法治、德治”于一体的新型乡村治理体系。“枫桥经验”是贯彻群众路线的结果，同时也是公民参与社会治理的重要方式，蕴含着基层协商民主发展、基层法治成长的巨大空间。枫桥泉四大队早在1977年就制定过《枫桥区檀溪公社泉四大队治安公约》，这是改革开放前中国基层社会较早由群众自发制定的村规民约之一。《1987年枫桥区乐山乡大溪村村规民约》《2006年枫源村民主治村规程》都是一些非常优秀的村民自治规范；此外枫桥镇陈家村曾在2008年制定过一套《陈家村村规民约》。这些标志性的村规民约为中国乡村社会治理作出了重要的历史贡献。

 

枫桥的一系列村规民约在诸暨和浙江其他地方产生了重要的示范作用，浙江省全面修订和完善村规民约的工作在2015年前后全面展开，有力促进了基层社会治理过程中的制度建设，但依然有待进一步完善；在乡村治理现代化进程中，如何进一步提升现有村规民约的水平，已成为乡村振兴战略中的重要一环。

 

当前村规民约建设过程中存在的问题

 

村规民约最大的特点之一，就在于它作为一种地方性知识，与特定的社区、地域、人群的风俗习惯、文化传统紧密相关。正由于这样一种“地方性”局限，村规民约经常超出国家法律的范畴。如何使那些“溢出”部分具备相应的合法性，或使其纳入法律范畴，成为我们考虑村规民约时必须特别关注的问题。

 

村规民约形式化倾向

 

近年来，各地在村规民约的文本建设方面取得一些重大的成绩，但是村规民约内容的合法性问题以及实施效果不容乐观。首先，现行大多数村规民约呈现出内容雷同、结构相似的问题；创新少，内容取向也过于保守。一些涉及男女平等的实质性问题要么明文限制妇女权益，要么直接漠视之。对于核心问题，以男性为主的村庄政治精英总是以各种“老规矩”或“潜规则”为理由推脱之，不敢破题。实际工作中，多数村规民约条款形式上以走过场为主，主要是应付上级检查之用，缺乏村民权益保障和权利平等的实质性内容和机制。其次，大多数村规民约制定程序存在瑕疵，多数村规民约由村党支部、村委会等制定，村民参与程度低，认同率不高；“贴在墙上”成为形式化标志。此外，乡镇人民政府在这一领域缺乏统一指导和规范，也缺乏应有的重视。

 

村规民约的部分内容与法治精神相违背

 

农村社会一定程度的封闭性，以及村民利益的相对狭隘性一定程度上体现在村规民约中，使得村规民约必然存在一些与国家法律相抵触的条款。特别是在村民利益与集体利益、国家利益有所冲突的地方，村规民约显现出不愿妥协的立场。加上国家无力干预农村社会生活的各个细小方面，致使某些不合国家法治精神的村规民约条款得以长期实行于乡村社会，从而使村规民约的某些内容备受争议。

 

如村规民约中最为凸显的问题是妇女权益的保障问题。特别是出嫁女、媳妇、丧偶离婚妇女，由于土地的价值不断增值以及村庄福利的不断提升，她们的权益在父权制的村庄政治中始终处于不利状态。男女事实上的权利不平等在各地村规民约中进一步固化甚至加剧。由于我国长期传承的“从夫居”传统，使得男性村民事实上成为“永久村民”，而女性居民则是“临时村民”；只要女性一旦结婚，基本上就会失去村民资格或者失去村庄集体资源分配权。媳妇、嫁城女、招赘女、上门女婿及其子女的法定权益要么被剥夺，要么被减少，要么被漠视。村民代表会议制订的方案时常与有关政策、法律、法规相抵触，特别是农村妇女的实际利益严重受损。

 

从上述情况我们可以看出，规则的制定也许是通过合法程序的，但其内容明显背离了相关法律法规精神，属于不合法的规则。因此，我们不能因为村规民约的地域性和相对独立性而忽视其本身的合法性建设。1998年的村民委员会组织法第二十条以基本法律的形式规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，由此奠定了村规民约备案的法律基础。但是实际操作中，几乎大多数乡镇人民政府没有建立村规民约备案审查机制，导致村规民约的合法性审查环节缺失。

 

关于村规民约内容简约模糊的问题

 

考察诸暨等地的村规民约的文本，我们可以看到其内容主要带有宏观纲领性、模糊性特征。对于具体的乡村事务处理，主要是通过临时性的办法或细则来处理。因此，在办法、细则与规约总纲之间，在内容上常常不能协调。比如总纲明确规定要遵守国家的法律法规，而细则中农村出嫁妇女土地权益分配方案则与国家法律法规背离。同时，从内容涵盖的角度看，许多村庄敏感的事务没有纳入村规民约的具体内容之中。比如，一些村庄中村民共有旧建筑改造问题、邻村冲突问题、公共卫生设施建设、生态环境保护、人文素养提升问题，在现阶段的村规民约中都没有涉及。在当前的村规民约设计中，由于缺乏必要的前瞻性和同步性，很少涉及对这些纠纷的事前规范。当前浙江乡村，民营经济发达，经济交往频繁，生产生活关系逐渐复杂化，有必要针对社会变化对村规民约的内容作出适时调整，以尊重历史传统、尊重村民创造的态度来丰富村规民约的内容。

 

在传承和发展“枫桥经验”中进一步完善村规民约

 

55年来，“枫桥经验”的核心内容依然是发动和依靠群众，做到“矛盾不上交”，实现“矛盾少、治安好、发展快，社会文明进步”的良好局面。村规民约的制定过程本身就是通过发动和依靠群众搞好村民自治工作的过程，是“枫桥经验”在新时代传承发展的重要内容。只有通过自治组织，进行充分的协商基础上通过的村规民约，才能得到广大村民的认同，取得实际效力，具有生命力。村规民约是村民自治的表现，村民自治则是村规民约取得法律地位的前提。在村规民约制定过程中，充分发挥村民的积极性和创造性，保证村民广泛的参与权和讨论权，是保证村规民约具有民主性的重要方面。党的十九大报告提出了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为乡村治理指明了方向。枫桥等地以修订完善自治章程、村规民约为契机，开始完善乡村治理结构，理顺乡村治理主体关系，提升乡村治理的品质，由此加快乡村治理现代化步伐，进一步弘扬和丰富了“枫桥经验”。

 

以宪法法律为基准，提升村规民约规范化水平。村民自治章程、村规民约是宪法和村民委员会组织法明确赋予村民自治重要内容，其合法性不仅关系到村民切身利益，也是贯彻落实现行法律的重要表现。村民自治章程、村规民约的内容必须符合国家现行的法律法规和党的方针政策，如不能违反国土保护等基本国策，不能与“三改一拆”“五水共治”“六大整治”等党的政策相违背。此外，基于村级组织村自治组织没有行政执法权，涉及到剥夺人身自由、罚款的，必须及时废除；采用民法中相关损害赔偿的原则进行替代。比如运用“可暂扣或取消法定权益之外由村给予的有关福利待遇”的方式作为罚则。

 

恪守程序，严格按法定程序修订村规民约。程序正义是实现实质正义的前提。在村规民约的修订过程中，必须高度重视修订程序的合法化。具体而言，首先将制定程序明确分为起草、审议、表决、公示备案四个阶段。第一，起草阶段。由村两委发起提议，成立村规民约起草小组。第二，审议阶段。由起草小组会同村两委、村民代表进行初步审议。审议重点是：原有不合法的内容是否删除；原有村规民约中的性别歧视条款是否清除；是否制定了体现性别平等条款；审议合格后交由村庄按照村规民约修订程序进行表决；不合格或有重大分歧者暂时搁置，延缓表决，推迟修订。第三，表决阶段。由村委会组织召开村民大会对村规民约修订草案进行表决；由本村过半数十八周岁以上村民或者本村三分之二以上户的代表参加的村民会议讨论决定，并经与会人员过半数通过方能生效。第四，公示与备案阶段。修订草案表决通过后，在村内公示7天；公示期过后无异议即日生效，同时提交乡镇人民政府备案。

 

因村制宜，根据村情民情完善村规民约内容。“十里不同风、百里不同俗”，村庄因为其特有的地理位置、历史习惯、经济发展水平而呈现出多样化的趋势，所以村规民约的设计必须紧紧围绕本村的特点来进行。诸暨市的社区村庄已经呈现出现代化小区、城中村、城郊村、山区村并行的局面，应当根据这些实际情况设计不同类型的村规民约版本。比如诸暨市草塔镇上下文村是山区农业村，历史文化积淀也比较丰富，在内容上就侧重保护农村生态环境、保护传统建筑、尊重传统文化、发展蓝莓经济等内容；草塔镇屏坞村山林资源丰富，又处于青山水库上游，就侧重在竹木资源保护、河道环境整治等内容；诸暨市大唐镇里蒋村传统文化资源深厚、民风淳朴，就侧重在宗祠古迹保护利用、尊重乡贤作用、弘扬家训家风、邻里和睦、孝老爱亲、婚丧简办等内容上；大唐镇开元社区、路西新村，草塔镇莼塘东村是袜业经济发展的核心区，也是家庭作坊的发达区，内容就侧重设计产业调整、环境整治、村组协调、反对违建、门前三包、消灭赤膊屋，加强外来人口管理等方面的内容。只有贴近村情、贴近民意，村民自治章程和村规民约才有生命力。

 

加强村规民约的实施效力，提升村规民约权威性。“徒法不足以自行”，任何法令或规则效力的发挥关键看执行。村民自治章程、村规民约是全体村民共同意志的体现，是准法律，具备严肃的执行效力。村民自治章程、村规民约只有内化于心、外化于形，才能成为村民的生活习惯，才能成为乡村治理的主要依据。衡量乡村治理的效果，关键在于村民自治章程、村规民约是否得到有力的执行。村干部首先应当以身作则，成为遵守自治规则的楷模；广大村民更是要以主人翁的精神来看待这些自治规则；只有全民养成守法守约的精神，法治社会才能真正建成。

 

（原文链接：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3300381.shtml）