行政诉讼领域“滥诉”亟待明确界定并有效规制

 

甘肃省高级人民法院院长 张海波

 

准确界定“滥诉”并加以规制，既是保障当事人诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉，祛除干扰司法秩序的杂音，避免鱼目混杂的有效手段，也是保证现有审判资源得到合理运用的应有之义。

 

诉权是当事人请求人民法院行使审判权，依法保护其民事权益的权利，是国家赋予当事人进行诉讼的一项权利。立案登记制实施后，行政诉讼立案难问题基本得到解决。但与此同时，另一现象引起广泛关注，即滥用诉权（以下简称为滥诉）的问题。准确界定滥诉并加以规制，既是保障当事人诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉，祛除干扰司法秩序的杂音，避免鱼目混杂的有效手段，也是保证现有审判资源得到合理运用的应有之义。对滥诉予以明确界定并进行规制，是行政审判中亟待解决的新类型问题。

 

近年来，全国关于滥诉案件的审理已有多起先例。2015年2月27日，江苏省南通市港闸区人民法院审理了“陆红霞等诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复8案”。2015年4月8日，山东省济南市历下区人民法院就“姜某某诉某区政府信息公开案”作出裁定认为：起诉人姜某某仅凭个人主观意愿不断提出申请的做法，有悖《信息公开条例》的立法本意和目的，其所提起的相关诉讼明显缺乏诉的利益，违背了诉权行使的必要性，失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用请求政府信息公开权和诉权行为。多数滥诉相对集中在征地拆迁行政案件中，当事人为获取证据或解决起诉期限问题而提起大量政府信息公开诉讼。这些案件原告的诉讼动机大多是要通过行政诉讼解决安置补偿问题。当事人为达到政府信息公开以外的其他目的，反复提起类似甚至与自身没有利害关系的公开申请，在得不到满意答复甚至在行政机关已将其申请公开的政府信息予以公开的情况下，反复提起多起政府信息公开诉讼，导致滥诉。

 

滥诉案件的主要特征有：一是起诉人拥有诉权，但明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背诉权行使的必要性。二是起诉人主观上存在恶意。“存在恶意”是指从起诉人的行为可以推断其故意违背法律赋予其权利的目的而行使权利，起诉人不诚实、不善意行使诉权。三是客观上造成浪费司法资源的后果，给行政机关或法院造成极大干扰。我国现阶段的司法资源仍属于紧缺资源，滥诉现象的出现，势必造成有限的司法资源被浪费，不能将有限的司法资源用到真正需要的人身上。四是表现形式多种多样。目前实践中主要存在虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉、琐碎多余的诉讼等多种形式。如：通过改变案由或诉讼请求，提起多个诉讼案件；将一个案件拆分成几个甚至几十个进行起诉，或者鼓动多人一起提起诉讼，此情形在政府信息公开领域常见。

 

笔者以为，造成滥诉现象的主要原因有以下几方面：

 

防止滥诉的制度缺失。对于行政诉讼滥诉问题，行政诉讼法基本上没有规制的依据，如何认定和制裁滥诉，法院只能被动应付，无法主动制裁。这种状况在一定程度上助长了滥诉案件的增多。

 

行政案件诉讼费用规定不合理。《诉讼费用交纳办法》规定行政案件每件收取受理费50元，裁定不予受理或驳回起诉的应退还预收的受理费，行政赔偿案件不收取诉讼费用。而滥诉基本上都是裁定不予受理、驳回起诉的案件，起诉人提起诉讼无经济成本。相反，人民法院在这些案件花费的司法成本与普通案件无异，严重浪费司法资源。

 

现有司法强制措施作用发挥得不够充分。行政诉讼法规定的司法拘留、罚款等强制措施适用范围较广，但是实践中运用少，作用发挥不够。对于明显滥诉的当事人，为了维护社会稳定，尽量不选择适用强制措施，而改用司法救助的措施，助长了一些当事人通过滥诉获取利益的不良想法。

 

相关行政法规仍不够健全与完善。许多行政法律、法规在实际操作中暴露出一系列问题，却未及时予以修改，导致在行政执法中左右为难和在法庭答辩时的应诉困难。

 

新闻媒体、社会舆论正面引导不够。一些当事人热衷于搞舆论炒作，歪曲事实，断章取义，夸大自己的损害，同时利用微信等新闻工具，博取大众的同情，而社会大众往往在不了解实情的情况下加以评价，给人民法院或相关行政部门施压，在一定程度上也助长了滥诉增多。

 

对此，笔者提出以下建议：

 

首先，在相关法律中明确界定滥诉。滥诉是指起诉人拥有诉权，主观上存在滥用起诉权的故意，缺乏合理根据，违反救济合法权益诉讼目的而恶意行使法律所赋予的各项诉讼权利，客观上造成浪费司法资源，且对法院、行政机关的正常工作造成极大干扰的行为。滥诉的构成要件包括四方面：起诉人拥有诉权；主观上的恶意；客观上实施了滥用诉权行为；结果上导致浪费司法资源，给行政机关和法院造成极大干扰。建议在相关法律或司法解释中明确予以规定。

 

其次，建立相应的滥诉惩戒制度。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。由于民事诉讼法第十三条已经明确规定“诚实信用原则”，因此，可以引入诚信原则的相关要求对滥诉予以规制。另外，也可以通过联网告知相关法院不再受理此类案件，或将不听劝告，滥诉的当事人通过法院诚信系统予以公布。

 

再次，完善规制滥诉的相应程序。出于对当事人诉权的保护，我们着重强调“主观上的故意”。基于此，相关行政部门或人民法院，应严格按照法定程序，在充分告知，以及给予当事人申辩的基础上作出相应的惩戒措施。具体为：首先，应作好充分的释明，告知当事人提起该类诉讼无法满足其诉讼目的，并告知规制滥诉的规定。其次，对下一步要采取的处罚措施告知对方，同时告知其有为自己申辩的权利。最后，在听取对方申辩的基础上，作出相应的惩戒措施，并送达对方。

 

最后，完善政府信息公开的相关法律制度。政府信息公开是滥诉较为集中的区域。实践中，异化的信息公开呈现出一种申请人资格受限、实体纠纷集中的样态，本致力于增进双方理解提升政府公信力的制度，反而在逐渐增多的“利益拉锯”间消磨了彼此的信任：申请人认为行政机关滥用裁量应公开而不公开，行政机关却强调申请人不应滥用申请权、诉权。可建立相应的释明制度，就申请内容、表达方式、更为适宜的责任主体等进行说明。一方面可以辅助相对人正确理解条例，同时减少不当申请的提出，另一方面也可以降低后续工作成本，增加行政行为可接受度。

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2018-04/19/content_137984.htm?div=-1）