深化多元化纠纷解决机制改革的几个问题

 

最高人民法院司法改革办公室   龙飞

 

当前,中国特色社会主义进入新时代。党的十九大提出,要深化司法体制综合配套改革,打造共建共治共享的社会治理格局。按照中央确定的全面深化改革的总目标,着力增强改革系统性、整体性、协同性的要求,继续深化多元化纠纷解决机制改革应当注意以下几点:

 

注重改革的系统性　激活各种纠纷解决渠道

 

多元化纠纷解决机制改革开展十余年来,各个领域的纠纷解决资源已经蓬勃发展起来。目前,全国共有77万个人民调解委员会的367万名人民调解员,每年调解纠纷近900万件；全国有劳动人事争议仲裁机构3000多个,每年仲裁100多万件；全国有商事仲裁机构250多个,每年仲裁10万多件。这些诉讼外纠纷解决机构处理纠纷的数量与各级人民法院每年处理2000多万件案件相比,还有相当大潜力可挖。下一步如何培育和激活其他社会化的行业调解组织、商事调解组织、律师调解组织、仲裁机构等的发展,以总结推广新时代“枫桥经验”为契机,合理配置社会解纷资源,为当事人提供更多的适合的纠纷解决渠道,发挥改革的系统集成效益,是多元化纠纷解决机制改革能否持续保持发展活力的关键所在。

 

把握程序正义底线　建立诉与非诉衔接程序机制

 

中国的多元化纠纷解决机制与国外的替代性纠纷解决机制(ADR)最大的区别在于,多元化纠纷解决机制包括诉讼与非诉讼的有机衔接和相互配合,而替代性纠纷解决机制仅指诉讼之外的纠纷解决机制。所以,衔接中的程序正义标准将成为深化改革的一个重点。一是探索调解前置程序改革,解决引导分流难的问题。为落实民事诉讼法规定的先行调解原则,中央已提出探索调解前置程序改革的任务。目前,北京、安徽、浙江等地正在积极探索,开展研究调解前置程序的案件类型、调解与诉讼的程序、诉调衔接机制等问题。二是探索扩大司法确认适用范围,为多元调解注入活力。由于当前立法将司法确认程序仅限于基层人民法院对人民调解协议的确认,因而制约了其他行业调解组织、商事调解组织、律师调解的发展。为加大司法确认程序对非诉讼纠纷解决渠道的支持力度,探索逐步扩大司法确认程序适用范围、提高适用法院审级、扩充适用调解组织类型等问题。三是建立告知指引调解先行的程序,落实当事人的程序选择权。为充分发挥调解程序的自治性和开放性,尊重当事人的主体地位和意思自治,建立告知调解先行的程序,引导双方当事人优先选择调解。当事人的代理律师应当履行告知其他非诉讼纠纷解决渠道的义务。任何一方当事人有调解意愿的,另一方必须予以回应。

 

建立专业调解队伍　培养职业解纷人才

 

任何一项事业都需要专业的职业人士。我国目前的调解和其他解纷方式的人才除了具有雄厚民间基础的人民调解员队伍之外,还需要大量的具备专业调解技能、跨学科知识的职业调解员。美国、英国、法国和我国香港特区已将调解作为一项社会化职业进行谋划,规定调解员必须经过专门的职业培训才能获得资质认证,并且对培训的课时量和培训内容都做了精细要求。我国除司法行政机构对人民调解员的培训之外,对其他社会调解人员尚未建立统一的培训机制,导致目前调解人员良莠不齐,严重制约了社会调解发展质量。因此,迫切需要人民法院、司法行政部门、法学教育部门、各类调解组织、社会培训机构等部门通力合作,推动建立职业化调解员统一资质认证制度,完善调解员职业水平评价体系,加大调解人员培训力度,为国家治理体系和治理能力现代化储备人才。

 

改革管理制度　保障纠纷解决工作有序发展

 

目前,除了人民调解组织有司法行政部门管理、特邀调解组织由法院管理外,对其他社会调解组织的管理体制不健全,致使其生存发展遇到障碍。面对全国的70.2万个社会组织,中央于2016年发布了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,提出到2020年社会组织要完成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的管理体制,形成结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局。这为下一步改革社会调解组织管理制度提供了契机。一是明确社会调解组织的统一管理。依据人民调解法,人民调解组织由同级司法行政部门作为主管部门。除此之外,其他调解组织没有统一管理的部门,处于各自为战的状态。建议国家指定统一的调解工作管理部门,统筹协调全国调解行业。为解决调解组织成立难的问题,积极推动民政部门修订完善社会组织登记管理法规,鼓励民间解纷力量参与社会治理。建议行业协会作为该行业调解组织的主管部门；商务委或者商会作为商事调解组织的主管部门；律师协会或者法律援助中心可作为律师调解组织的主管部门,接受同级司法行政部门的业务指导。二是建议成立全国性的调解员协会。该协会包括人民调解员、行业调解员、商事调解员、律师调解员以及专家调解员等。通过协会的自治管理,完善管理制度,规范职业道德,激活行业的内在活力和发展动力,促使调解员真正以调解事业为职业追求。

 

加大经费保障力度　建立多元化供给模式

 

当前制约调解组织发展的一个主要问题是经费保障问题。除了人民调解、行政调解由国家财政保障之外,还需要建立支持其他民间化、市场化调解组织并存发展、多层次、多样化的经费保障体系,实现纠纷解决机制效益的最大化。按照《财政部、民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》规定:“在社会治理领域,重点购买社区服务、社会工作、法律援助、特殊群体服务、矛盾调解等服务”。目前的当务之急是,大力支持人民调解、行政调解、人民团体等的公益性调解,加大对人民调解、特邀调解的专项经费投入,将调解、仲裁、公证等多元解纷服务纳入政府采购目录,探索公共服务多元化供给模式。另外,除了政府支持的公共服务模式之外,社会治理格局中纠纷解决机制的理想状态应是实现调解的社会自治化改革,支持和鼓励行业调解组织、商事调解组织、律师调解组织市场化运作,让市场在调解资源配置中起决定性作用,构建竞争有序、诚信自律、自我管理的民间调解系统,促使调解组织在市场化运作中提升自我生长和发展的能力。

 

当然,多元化纠纷解决机制的持续发展需要立法支撑。在厦门、山东、黑龙江、福建等地的多元化纠纷解决机制促进条例出台的基础上,鼓励更多的地方开展地方立法的探索,条件成熟时推动多元化纠纷解决机制促进法纳入全国人大立法计划。

 

（原文链接：http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2018-03/01/content_7485258.htm?node=74752）