法院“职业经理人”与司法配套改革

 

西安交通大学法学院副教授 彭何利

 

党的十九大报告指出,“要深化司法体制改革综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”根据中央的总体部署以及上海、北京等地公布的试点方案,在诸多配套改革工程中,人事制度配套改革仍然是下一步改革的重点。党的十八大以来,通过员额制、司法责任制等基础性、体制性改革,法官的主体地位基本确认,职业保障配套改革也在逐步推进。然而,常言道,“红花还需绿叶扶。”如何调动司法辅助人员的积极性,如何建立专业化的司法行政队伍,事关法院整体效能的提升。为此,作为配套改革的一项大胆创新,可以尝试建立法院“职业经理人”制度,打破审判者与管理者身份的重合,真正实现审判工作去行政化的目标。

 

法院“职业经理人”在我国还是一个新名词。但在美国、加拿大、澳大利亚、日本等国,为应对积案重重、效率低下、管理碎片化等问题,自20世纪50年代中期便陆续成立了专门的法院行政事务管理机构(尽管这种管理机构有的放在法院,有的放在司法部),产生了一个新兴的法院职业群体,即法院“职业经理人”。法院“职业经理人”最早出现在美国,且名称不一,如法院行政事务官(court　administrator)、法院经理人(court　manager)、法院执行官(court　executive)、法院书记官(Court　Clerk)等。1947年,新泽西州最高法院首席法官决定首先设立法院“行政事务官”一职。1950年代中期,在新泽西州最高法院和洛杉矶初审法院诞生了首位法院“职业经理人”。沃伦担任美国首席大法官后,不遗余力地推动此项制度的改革。1969年,沃伦指出,“我们国家的法院需要管理,这项事务是忙碌和过度劳累的法官无法承担的。我们需要一群经过专门训练的法院行政管理人员或经理人管理、指挥法院这台机器,以便法官集中精力专司裁判。目前,这种法院‘职业经理人’仅存在于部分州法院系统,各级法院必须设立法院‘职业经理人’制度,立即执行。”在沃伦法官的倡导下,美国在联邦和州法院全面设立了法院“职业经理人”制度,管理各级法院的司法行政事务,从根本上改变了各级法院行政事务管理权的归属。20世纪80年代以来,加拿大、澳大利亚、日本等国也纷纷进行了类似的改革,大幅度提升了法院的管理与服务水平。如今,法院“职业经理人”制度已被各国广泛认可,成为法院组织体系内部去行政化并节约司法资源的良方。

 

在深化司法体制综合配套改革的今天,法院“职业经理人”制度应当成为我国法院人事制度改革的重要内容。该制度的建立对新一轮司法体制改革的功效有三:

 

一是实现法院行政事务权与审判权的完全分离。现代法院的高效运行离不开审判权和行政权这两大权力系统的科学构造。但长期以来,两者权力混同、交叉影响,导致我国法院行政化现象十分突出,在一定程度上抹杀司法规律。自党的十八届三中全会以来,从中央到地方,不断推进两权分离的改革,出台了一系列改革措施。但目前两者的关系还没有真正理顺。其中,最核心的问题在于行政领导层审判者与管理者的身份没有完全实现分离。设立职业经理人全面管理法院行政事务,将使法院内部行政事务权走向集中化与专门化,最终实现两权分离的改革目标。

 

二是提升法院管理水平和整体效能。随着经济社会的快速转型,我国各级法院的案件数量不断激增。面对有限的司法资源,管理水平的提升是解决司法公正、效率、权威的必由之路。但是,与西方发达国家相比,我国法院管理现代化改革尚处于起步阶段。省级统管改革后,我国法院行政事务管理权的内外部关系正在全面重构。新旧管理体制转轨后,建立法院“职业经理人”制度,将在更高层次上优化人财物等司法资源的合理配置,为法官和人民群众提供卓越的司法服务与法院环境,实现与审判权运行的深度融合,提高法院的整体效能。

 

三是避免司法行政人员的流失与边缘化。通过员额制改革,我国的法官队伍正逐步走向正规化、专业化和职业化。然而,法院组织系统功能的全面发挥离不开每一位法院工作人员的积极参与。我们既需要一批精通审判业务的法官,也需要审判管理、政务、人事、财务、装备、信息技术等辅助型专业人才。设立法院“职业经理人”,对各类人才实行精细化管理,打通司法行政人员的职业上升空间,避免司法行政人员的流失与边缘化。　

　

中国特色法院“职业经理人”制度的实现路径:

 

第一,建立两权分离的新型法院组织架构。审判权与行政事务权的分离,是现代法院组织运行的基本标准,也是法院“职业经理人”生存与发展的制度基础。在新型两权分离的架构下,审判者和管理者各司其职,权责清晰。在审判权方面,通过独任庭(独任法官)、合议庭(审判长)、审判庭(庭长)、审判委员会(专业法官会议)、院长这样的不同层级的权力结构来实现。而在法院行政事务权则通过审判管理、人力资源、财务、公共关系等不同职能部门(司法行政人员)到业务主管再到职业经理层次的韦伯式科层组织来实现。二者关系如车之两轮、鸟之两翼,通过分工与合作,保障法院组织机器的运转。一个法院可以设立一个职业经理人,再由“职业经理人”组建专业、精干的职业管理团队。

 

第二,健全司法行政事务权的运行机制。从权力来源看,法官是行使审判权的主体,同时拥有法院所有事务的决策权。但随着法院管理事务的丰富与扩展,可将行政事务管理权委托给法院“职业经理人”。在权力运行机制方面,司法行政事务的决策权与执行权(管理权)也应当采取分离原则,从域外经验看,决策权通常由法官组成的法官会议(司法大会)行使,管理权由职业经理人领导的司法行政队伍来行使,形成相互监督与制衡的权力运作模式。由于行政权具有天生的控制力,为避免法院行政事务的行政化,应逐步推动各级法院行政事务走向统一化、标准化、透明化、规范化,从而使法院的各项权力在阳光下行使。

 

第三,突破传统的法院人事制度。在理顺上述基本权力关系后,设立法院“职业经理人”,将对我国现代法院的高效运行起到画龙点睛的作用。法院“职业经理人”并不享有审判权,而是拥有所在法院行政事务的最高领导权与管理权。他们将制定法院中长期发展规划,负责法院人财物等司法资源的配置,管理法院的日常运转,建立良好的外部关系,提供保障审判权运行的各项辅助性服务等。法院“职业经理人”重在“职业”而不是“官位”,将突破传统的法院人事制度,从根本上废除法院行政领导的国家干部身份和用人标准。首先,在任免制度方面,发挥法官会议的决策功能,由法官大会聘用与考核“职业经理人”；其次,建立与法院绩效挂钩的薪酬待遇,甚至可以考虑法官“职业经理人”的薪酬高于同级法院的法官,但略低于法院院长(首席法官)。最后,明确岗位职责,规范法院管理的各个环节,出台全国统一的标准化工作指南。

 

我们注意到,有的地方法院在改革过程中专门设立了专管行政事务的副院长,在审判庭设立专管行政事务的职务,行政管理部门也越来越多吸收了非法律背景的工作人员。这或许在一定程度上可以称为中国的法院“职业经理人”的雏形,但要建立成熟的法院管理制度,还需要大胆创新和严谨设计。