发挥行政审判作用　推进全面依法治国

 

最高人民法院党组副书记、副院长 江必新

 

党的十八以来,我国加快推进全面依法治国进程。党的十八届三中、四中全会提出,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十九大进一步提出“到2035年,法治国家、法治政府和法治社会基本建成”的新目标。行政审判是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,是保护人民群众合法权益,推动法治国家、法治政府和法治社会基本建成的重要力量,也是巩固党的执政地位,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

 

一、当前人民法院行政审判工作的基本情况

 

行政诉讼法自1990年实施以来,已走过近28个春秋。我国行政诉讼制度也经历了从无到有、不断发展、逐步完善的历程。党的十八大提出“全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家”目标后,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在最高法院党组的直接领导下,通过各级人民法院的不懈努力,行政审判工作有了长足发展。随着修订后的行政诉讼法于2015年5月1日实施,行政审判工作迎来了肩负重任的新时代。

 

(一)行政案件收案情况。行政案件包括“民告官”的诉讼案件和行政机关申请法院强制执行的非诉案件。过去,全国法院每年受理一审行政诉讼案件长期徘徊于10万件左右,非诉案件在15万件左右。党的十八大以来,全面依法治国深入推进,行政案件数量快速增长。据统计,2013年全国法院受理一审行政诉讼案件12.3万件,2014年14.2万件,2015年新行政诉讼法全面实施后达到22万件,2016年创历史新高为22.5万件,2017年将再创新高；受理的行政非诉案件自2013年以来年均约19万件。因行政诉讼管辖制度改革,最高人民法院和高级人民法院行政案件上升幅度较大,以最高人民法院行政庭为例(不含立案庭及巡回法庭),2014年为396件,2015年上升到911件,2016年超过3000件,创造了自1988年最高人民法院行政庭成立以来的最高历史记录。行政案件的快速增长,一方面反映了新行政诉讼法和立案登记制改革取得了显著成果,另一方面也说明人民群众越来越多地选择理性维权,主动放弃非正常上访或以极端的行为寻求救济的方式,对于形成全民守法的法治氛围具有重要意义。

 

(二)行政案件类型情况。人民群众司法需求日趋多元,行政案件类型呈现多样化。从原因上分析,行政案件可分为三类:一是公民、法人和其他组织起诉行政机关违法实施行政行为、侵害其合法权益的案件。此类传统行政案件约占一审行政案件的76%,涉及行政管理的领域广、行政行为的种类多。如2016年涉及行政处罚比率为8.8%、行政许可比率为1.2%、行政裁决比率为5.2%、行政强制比率为7.7%；涉及城市建设的约占32%,农村集体土地征收的约占18%,工伤认定和社会保障的约占6%,国有资源及环境保护的约占3%。与上述领域相关的政府信息公开案件比率约占8%。这些案件绝大多数与民生基本权益保护直接相关,当事人起诉意愿强,处理不慎容易引发群体性纠纷。二是公民、法人和其他组织起诉要求行政机关履行法定职责的案件。此类案件又称为行政不作为案,近几年总体呈上升趋势。占比从2013年的9.4%升至2016年的近20%。在不作为案件中,因土地征收、房屋拆迁引发的案件占70%以上,其中涉及相关政府信息公开的又占近三分之一,反映出该领域矛盾纠纷相对集中。三是因行政协议的效力及履行等引发的行政诉讼案件。又称为行政合同案件,主要涉及行政机关与公民、法人和其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议所引发的纠纷。这是2015年5月1日新行政诉讼法实施后纳入行政诉讼的新类型案件,目前在全部一审行政案件中占比不高,仅为4%左右。但是,随着配套规则的进一步完善,实践中房屋土地征收补偿协议、特许经营协议、公私合作(PPP)协议以及其他行政协议纠纷日益增多,将逐步成为今后行政案件的主要类型之一。

 

(三)行政案件处理情况。人民法院依法审理行政案件,坚持依法裁判和协调化解相结合。近两年,通过实体判决(如判决确认违法、撤销、变更等)行政机关败诉的比率较新行政诉讼法实施前有所上升,2013年为8.6%,2014年为12.7%,2015年为14.68%,2016年为14.62%。2015年新法实施当年达到峰值,2016年略有下降。其中,涉及具体部门的败诉率最高达39.91%,最低为2.56%。另外,在行政非诉案件中,人民法院作出不准予执行裁定的比例从2013年的14.4%上升到2016年的18.2%。与此同时,各级人民法院在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下,依法开展调解和解工作,促进行政争议实质性化解,使一大批行政争议得以妥善化解。2010年至2014年5年间,全国法院以撤诉方式审结一审行政案件27.7万件,占全部一审行政案件的30.23%。新行政诉讼法实施后,全国法院一审行政案件撤诉的比例虽有所下降,但仍在高位运行,2015年为21.35%,2016年为19.65%,占全部一审行政案件的五分之一。

 

(四)行政行为合法性审查情况。随着法治政府建设的有力推进,各地政府涉诉行政行为的合法比率逐年增高,违法情形有所减少,但显现出“五少五不少”的变化特点:第一,严重违法的情形少了,但一般违法特别是程序违法、程序瑕疵的占比依然不少；第二,超越职权的情形少了,但滥用职权、明显不当的情形依然不少。主要原因之一是各地根据中央要求都在厘定权力清单、规范用权界限,但在法定职权范围内不当行使职权的情形仍然较多；第三,作为的行政行为被确认违法的少了,但不作为、不履责情形的占比依然不少；第四,在行政不作为案件中,属于明显不履行法定职责的情形少了,但不完全履行、不按期履行、不适当履行法定职责的情形依然不少；第五,不适用法律规范的情形少了,但适用法律规范不准确的情形依然不少。上述问题的解决需要人民法院与行政机关共同面对、不断研究、合力化解。