水事纠纷处理程序的规矩方圆

 

——论《水法》第56条与第57条的理解与适用

 

湖南省永州市零陵区人民法院  唐正旭

 

不同自然村（组）之间发生用水争议，如果乡镇人民政府无法协调处理，究竟自然村（组）申请县级人民政府裁决还是向人民法院作为民事案件起诉呢？在实践中，不同部门对《中华人民共和国水法》第五十六条中“行政区域”和第五十七条中“单位”的内涵与外延存在不同的认识，由此引发了对于此类水事纠纷处理程序的争议，因此，研究这一问题具有十分重要的实践价值。

 

一、程序的困惑：一起水事纠纷引发的法律争议

 

（一）案件情况

 

2017年6月，Y县下辖的D乡D社区居民委员会A自然村与B自然村因引水发生争议。A自然村与B自然村相距2公里，A村在山上，C村在山腰，B村在山脚，在历史上均是独立的行政村，2016年底乡镇区划改革调整中将A、B、C三个行政村并入D社区居民委员会下辖的村民小组。现B自然村饮用的水源受到了污染，要求将A自然村的井水用管道途径C自然村组引入B自然村供人畜以及灌溉农田，并提出A自然村组以前根本不存在，后来从B自然村组搬去居住的，在上个世纪六十年代A自然村与B自然村曾经达成了共用A自然村井水的协议，上个世纪八十年代因B自然村在政府的支持下兴修水利，开出了新的水源，才没有使用A自然村井水，现B自然村水源受到了污染，要求引入A自然村井水也是合理合法的。A自然村认为该村井水自然流向，A村从来没有截流，井水能够流到B自然村，B自然村可以使用，但是秋冬季节井水枯竭，如果B自然村用管道直接从井口导水，会导致A自然村自身供水不足。另外，D乡政府愿意将政府的自来水接入B自然村，或者政府出资将B自然村受到污染的水源进行整治达到饮用的标准，但是B自然村执意要从A自然村引水。

 

（二）观点分歧

 

1.Y县政府认为这是不同单位之间的水事纠纷，调解不成的，由法院作为民事案件受理。D乡政府调处不成以后，请求Y县政府调纠办调处。Y县政府调纠办认为，我国乡镇一级是最低一级行政区域，A自然村与B自然村之间的水事争议不属于不同行政区域之间的争议，而是单位之间的水事争议，依据《中华人民共和国水法》第五十七条之规定，调处不成的，应当由B自然村作为民事案件直接向人民法院提起诉讼。

 

2.Y县法院认为这是不同行政区域的水事纠纷，调解不成的，由政府裁决。B自然村的五个村民小组以原告身份起诉A自然村的二个村民小组，Y县法院接受诉讼材料以后认为，自然村组不是单位，而是最基层的行政区域，A、B两个自然村组之间的水事争议是两个不同行政区域之间的水事争议，如果协商不成，应当由县级人民政府裁决。

 

（三）法律争议

 

由于县政府与县法院对于《水法》第五十六条中“行政区域”和第五十七条中的“单位”的外延的理解存在不同认识，导致这起乃至类似的水事纠纷的处理程序存在争议，相关部门互相推诿，类似的水事纠纷处理程序不顺畅，。

 

二、程序的规矩：水事纠纷处理程序配置的基本原则

 

对于《水法》第五十六条中“行政区域”和第五十七条中的“单位”的外延的理解既要遵循一般的语义理解，更要从法律逻辑，乃至有利于水事纠纷处理的高度来理解。为了理顺水事争议的处理程序，需要从法理的高度来探求水事纠纷处理程序配置的基本原则。

 

（一）程序正当原则。法律程序的配置是一个价值选择的过程，这一过程不可避免地存在人为的因素，但是这些人为的因素不可触犯一条红线，那就是程序正当性。什么是程序的正当性呢？通俗地讲，“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。”就本案所涉及的水事争议来讲，属于政府裁决权范围的，由政府行使；属于人民法院裁决民事案件范围的，由人民法院作为民事案件受理。如果法将应当由人民法院裁决的权力交由政府行使，或者将由政府行使的行政管理权交由人民法院作为民事案件裁决，都有违程序正当性原则。

 

（二）有效吸纳原则。任何一种纠纷解决程序的配置都不能随心所欲，而要有利于社会矛盾的吸纳，达到定纷止争的目的。如果某一程序的配置不但无益于纠纷的解决，而且会激化社会矛盾，那么这样的程序配置肯定不科学，即使立法如此配置，也会在实践中被虚化。涉及自然村组之间的水事争纠纷究竟由政府裁决还是由人民法院作为民事案件受理，都要从是否有利于有效吸纳社会矛盾的角度去考量。自然村组用水是一个关涉基本权利的民生问题，当自然村组之间发生水事争议时，任何一个自然村组的用水问题均要得到保障，而且一旦处理不当，自然村组之间就会发生群体性械斗事件，危及一个地方的社会大局稳定，因此，将水事争议的处置权交由“只能切蛋糕、而不能做蛋糕”的人民法院应当慎之又慎，而政府掌握了大量的资源，可以通过统筹全局的方式调配新的资源来解决，吸纳社会矛盾的容量大得多。正因为如此，《水法》第五十六条规定“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”

 

（三）方便群众原则。自然村组之间的水事纠纷发生以后，必须要有相关的国家机关去化解，而究竟让哪一个机关来处理，立法机关应当考虑方便群众维权。由于行政权与司法权的本质属性不同，在任何一个国家，司法权都不是首当其冲的权力，而是最后一道防线。从方便群众维权的角度来讲，行政权会主动出击，行政裁决一般不收取任何费用，同时，行政裁决与行政管理主体的同一性，决定了行政裁决中暴露出来的问题可以通过行政管理来弥补，而行政权的这些优势是司法权所无可比拟的。但是，对于平等主体之间相邻用水、排水的案件，则容许当事人直接作为民事案件向人民法院起诉。为此，《水法》第五十七条规定“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理，也可以直接向人民法院起诉。”

 

三、程序的方圆：兼论水法第56条、57条的体系解释

 

《水法》第56条规定不同行政区域之间的水事争议由政府裁决，第57条规定单位之间、个人之间、单位与个人之间的水事争议由人民法院作为民事案件裁决。从字面上来看，水事争议的处理程序是明确的；但是，由于实践中对于“行政区域”和“单位”的理解发生了分歧意见，导致水事争议的处理程序也出现了争议。因此，对《水法》第56条、57条进行体系解释，有利于明确水事争议的处理程序。

 

（一）从“单位”与“行政区域”概念厘定来看水事纠纷的程序配置。“单位”与“行政区域”是两个既互相交叉，又内涵不同的概念。“行政区域”是一定行政区划界线范围内的疆域，是一个地域概念；而“单位”是一个政治、经济、社会组织的识别概念。根据《国务院行政区划管理规定》的规定，纳入这一行政法规管理的行政区划是乡镇以上的行政区划，但是乡镇以上行政区划内的疆域既是一个行政区域，相应的人民政府又是一个政治单位，比如某某县人民政府、某某乡镇人民政府既是一个行政区域名称，又是一个政府的单位名称。当某一事件仅仅涉及乡镇政府、县政府自身的用水问题时，乡镇政府、县政府是一个单位，当用水问题涉及到该级政府所辖区域的用水时，乡镇政府、县政府就是一个行政区域。在我国，村委会、村民小组是一个特殊的组织，虽然根据《宪法》规定，村委会是一个群众性自治组织，但是《宪法》将村委会的规定放置在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府》一节，国家还制定了《村民委员会组织法》，具体规定村委会、村民小组的产生、职权等，村通常称谓“行政村”、“建制村”，从行政村的称谓来看，村也是一个广义的行政区域。“百度百科”中将我国的行政区域分为六级，行政村为第五级行政区划，村民小组为第六级行政区划；同时，根据《民法总则》第一百零一条规定“村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”在诉讼中，村委会、村民小组均是一个可以以“单位”名义起诉、应诉的主体。从“单位”与“行政区域”的关系来看，村委会、村民小组既代表一个单位，又管理这一群众自治组织的行政区域。因此，不同自然村组之间的水事纠纷应当不适用《水法》第五十七条规定的“单位之间的水事纠纷”，《水法》第五十六条规定的“不同行政区域之间的水事纠纷”应当包括不同自然村组之间的水事纠纷。

 

（二）从引水纠纷的本质属性来看处理水事纠纷的程序配置。A自然村组与B自然村组就井水使用引发争端，实际上是对位于A自然村组的井水如何共享的问题发生争议。根据《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十八条规定“乡镇人民政府、村民委员会、村民小组或者农村集体经济组织，应当对其管理或者使用的水库、山塘等水利设施进行维护，建立蓄水用水和水工程安全管理制度，加强管理，合理使用。县（市、区）和乡镇人民政府应当加强检查、指导。”第二十二条规定“调蓄径流和分配水量，应当兼顾上下游和左右岸用水、航运、竹木流放、渔业和保护生态环境的需要。”“调蓄径流和水量分配方案，由县级以上人民政府水行政主管部门按照管理权限拟定，征求有关部门意见后，报本级人民政府批准后执行。”因此，A自然村组与B自然村组就井水水量分配问题引发的纠纷应当由县级以上人民政府水行政主管部门按照管理权限拟定，征求有关部门意见后，报本级人民政府批准后执行，属于行政管理的范围，而不能作为民事案件直接向人民法院提起民事诉讼。事实上，此类纠纷就算容许自然村组直接向人民法院作为民事案件起诉，人民法院也难以有效吸纳社会矛盾，唯有政府部门统筹各方面的资源，才能定纷止争，达到息讼的目标。

 

（三）从水资源的所有权归属来看处理水事纠纷的程序配置。根据《水法》第三条规定“水资源属于国家所有。”第十二条规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第十三条规定“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”也就是说，水资源一律属于国家所有，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，那么，A自然村组与B自然村组就引水问题引发纠纷当然属于县级人民政府水利行政主管部门的行政管理范围，由县级人民政府依据《水法》进行行政裁决，一方当事人对行政裁决不服的，可以提起行政诉讼。

 

四、程序的反思：水事纠纷纳入民事诉讼的边界

 

《水法》第五十七条规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间的水事纠纷最终由人民法院作为民事案件裁决。因《水法》系全国人大常委会的立法，该法律将此类纠纷交由人民法院裁决，在立法授权上不存在任何障碍，但是在技术层面，水事纠纷纳入民事诉讼还是应当有一个边界：

 

（一）水事纠纷不等于相邻用水、排水纠纷。水事纠纷是指地区之间、单位之间、个人之间、单位与个人之间在水资源的开发、利用、防治水害方面发生争议而引发的纠纷，包括刑事、行政、民事纠纷。民事案件中的相邻用水、排水纠纷主要有两种形式：一是在水源不足时产生相邻用水关系纠纷，包括截水、蓄水、引水纠纷；二是在水源过剩时产生的排水纠纷。很显然《水法》中所涉及的水事纠纷与民事案件中的相邻用水、排水纠纷的内涵与外延均不相同，从总体上来讲，水事纠纷包括相邻用水、排水纠纷。

 

（二）民事案件不能援引《水法》作为裁判依据。我国将实体法分为刑事法、行政法、民事法，与此相对应的程序法就是刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法。行政法调整的是行政主体与行政管理相对人之间的管理与被管理的法律关系，民事法调整的是平等主体之间的财产关系和人身关系。《水法》是一部行政法，调整的是水利行政主管部门与行政管理相对人之间的管理与被管理法律关系，如果将单位之间、个人之间、单位与个人之间的水事纠纷交由人民法院作为民事案件受理，那么，人民法院在审理民事案件过程中亦不能援引作为行政法的《水法》进行裁判，而只能适用《民法总则》和《物权法》等相关民事法律规定进行裁判。

 

（三）水事纠纷纳入民事诉讼应当有一个边界。《水法》中涉及的水事纠纷与《物权法》中规定的相邻用水、排水纠纷存在部分重叠，因新颁布的《民法总则》删除了《民法通则》第八十三条关于相邻关系的相关规定，那么人民法院直接受理的水事民事纠纷只能依据《物权法》进行裁判，而《物权法》第八十六条规定“不动产权利人应当为相邻权利人用水、排水提供必要的便利。”“对自然流水的利用，应当在不动产的相邻权利人之间合理分配，对自然流水的排放，应当尊重自然流向。”因此，人民法院直接受理水事民事纠纷应当有一个边界：将《水法》第五十七条与《物权法》第八十七条结合起来理解，对《水法》第五十七条进行限缩性解释，也就是说，凡是既符合《水法》第五十七条规定，又符合《物权法》第八十六条规定的水事相邻关系纠纷，作为民事案件处理；虽然符合《水法》第五十七条规定，但是不符合《物权法》第八十六条规定的水事纠纷，人民法院不得依据行政法受理民事案件，而是以不属于民事案件受案范围为由裁定不予以受理，已经受理的，裁定驳回起诉，由水利行政部门调处，调解不成的，由相关人民政府进行裁决。

 

（原文链接：http://www.chinacourt.org/article/detail/2017/10/id/3013777.shtml）