司法救助的另辟蹊径：唤醒社会保险法的休眠条款

 

湖南省永州市零陵区人民法院  唐正旭

 

根据2014年中共中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》（以下简称《意见》）规定，国家司法救助制度是指对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，由国家采取的辅助性救济措施，给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境，彰显党和政府的民生关怀，实现社会公平正义的制度。已经建立的刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统一合并为国家司法救助资金，该项资金由中央转移支付、地方财政以及社会捐助渠道共同解决。在实践中，司法救助的负荷过大，而与此配套的社会保险条款却在误读中长期处于休眠状态，为此，本文在分析国家司法救助制度局限性的基础上，用法治思维为社会保险法第三十条正名，激活长期处于休眠状态的社会保险条款，更好地保障公民基本权利。

 

一、短板：反思制度运行的局限

 

（一）救助对象的有限性。《意见》规定，对于刑事案件被害人受到犯罪侵害，因案件无法侦破、加害人死亡或没有赔偿能力，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的；追索赡养费、扶养费、抚育费等，因被执行人没有履行能力，造成申请执行人生活困难的；对于道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的，可以给予国家司法救助。也就是说，目前的国家司法救助制度是针对生活困难群体的，对于那些受到他人侵害，但是受害人没有达到生活困难标准的群体，无法给予救助。

 

（二）救助资金的稀缺性。根据《意见》规定，国家司法救助资金坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式。各地国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整机制。同时，各地要采取切实有效的政策措施，积极拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金。由此导致各地的国家司法救助资金多寡不一，有的地方会出现救助资金短缺的情形，救助的广度和深度就会大打折扣。

 

（三）救助限度的随意性。根据《意见》规定，确定救助金具体数额，要综合考虑救助对象实际遭受的损害后果、有无过错以及过错大小、个人及其家庭经济状况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出、以及赔偿义务人实际赔偿情况等。在司法实践中，救助金额的确定具有较大的随意性，更多的考虑因素是维稳因素，以A区规定为例，救助的上限不超过3万元，一般的对象救助5000元、1万元、2万元不等，但是李某信访诉求十分强烈，A区对其救助了32万元，将其赔偿款进行了全额救助。

 

二、渊源：探究阴影背后的具象

 

（一）价值目标模糊。《意见》指出，“随着越来越多的矛盾以案件形式进入司法领域，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。有的由此引发当事人反复申诉上访甚至酿成极端事件，损害了当事人合法权益，损害了司法权威，影响社会和谐稳定。”由此可见，国家建立司法救助制度的价值目标有两个：一是让那些因案件得不到解决而生活困难的当事人得到基本的保障；二是维护社会和谐稳定。从文件的表述来看，维护社会和谐稳定处于终极的价值目标。从实践来看，维护社会稳定也是司法救助的优先考虑因素。正因为如此，从普遍意义上开展司法救助是否属于《意见》的价值追求并不十分明显，救助的力度取决于维稳的需求。

 

（二）职能配置交叉。我国的公共资源救助属于行政管理的职权范围，主要由政府的民政部门和人力资源社会保障部门执行，比如低保、优抚等由民政部门执行，工伤、医疗保险、养老保险等由人力资源社会保障部门执行。国家在探索建立司法救助的时候，对于那些消极的司法救助（比如诉讼费减、免、缓）一直由司法机关掌握，具有一定的合理性，但是积极的司法救助（本文将那些需要由公共资源支付来满足救助目标的称之为积极的司法救助）应当属于国家行政管理的范畴，作为司法机关行使积极的司法救助职权不可避免会存在一些局限。

 

（三）社会保险缺位。我国是社会主义国家，具有十分完善的社会保险和救助机制，当刑事被害人以及民事侵权的受损人权利受到侵害，侵权人不到案或者无力赔偿的时候，应当首先启动社会保险程序，在社会保险无法实现受害人补偿目标的时候，再启动社会救助程序。但是，从《意见》的规定来看，国家司法救助制度由中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发文，没有邀请民政部、人力资源和社会保障部参与，从而导致社会保险和社会救助机制缺位，而是由政法系统自行从财政争取专项资金进行救助。对于未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的当事人，符合社会救助条件的，办案机关协调其户籍所在地有关部门，纳入社会救助范围。

 

三、路径：唤醒社会保险的休眠条款

 

（一）被误读的《社会保险法》第三十条。《中华人民共和国社会保险法》第三十条规定“下列医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围：(一)应当从工伤保险基金中支付的;(二)应当由第三人负担的;(三)应当由公共卫生负担的;(四)在境外就医的。”很多省份对这一规定存在误读并片面地规定，凡是存在第三人侵权的故意伤害、杀人、交通事故等引起的医疗费用均不纳入基本医疗保险报销范围，从而导致因第三人侵权以及犯罪引起的医疗费无法得到侵权人或者犯罪人赔偿的情况下，只能依靠国家司法救助的途径予以解决，也加大了国家司法救助的压力和负担。

 

（二）以法治思维激活社会保险的休眠条款。《社会保险法》第三十条第2款规定“医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”人力资源和社会保障部颁布的《社会保险基金先行支付暂行办法》第二条规定“参加基本医疗保险的职工或者居民（以下简称个人）由于第三人的侵权行为造成伤病的，其医疗费用应当由第三人按照确定的责任大小依法承担。超过第三人责任部分的医疗费用，由基本医疗保险基金按照国家规定支付。”“前款规定中应当由第三人支付的医疗费用，第三人不支付或者无法确定第三人的，在医疗费用结算时，个人可以向参保地社会保险经办机构书面申请基本医疗保险基金先行支付，并告知造成其伤病的原因和第三人不支付医疗费用或者无法确定第三人的情况。”据此，在犯罪分子没有抓获归案或者无力赔偿被害人医疗费的情况下，以及第三人侵权人无力赔偿经济损失的情况下，社会医疗保险机构依法应当在基本医疗保险基金的报销额度内先行支付；基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。无论国家建立司法救助制度，还是从国家基本医疗保险基金中支付，只是支付渠道有别，但是国家支付的本质性质没有变，况且从国家基本医疗保险基金中支付具有法律依据。

 

（三）用合理的程序平衡各方利益。为了防止第三人侵权以及犯罪的经济损失从第三人承担转嫁给国家承担，从而不适当地降低侵权和犯罪的成本，引发社会不公，国家可以从程序上尽可能平衡各方利益，即凡是第三人侵权或者犯罪引发的医疗费，不能得到赔偿的，一律由人民法院现行判决并启动执行程序，在人民法院实施强制执行并不能执行到位的情况下，首先由人民法院发出司法建议，由申请执行人申请社保机构医疗费，无论申请执行人生活困难，还是生活宽裕，依法均应当享有这一权利，确保被害人100%受益，同时由人民法院继续执行案件，今后执行到位标的款可以返还给社会保险机构作为追偿的垫付款；在社会保险不足以赔偿被害人损失的情况下，根据《意见》规定的条件和程序予以司法救助；如果经过司法救助仍然不足以弥补被害人损失，最后启动社会救济程序进行救济。

 

（原文链接：http://www.chinacourt.org/article/detail/2017/10/id/3012952.shtml）