关于强化环境监管权检察监督的建议与思考

 

以细化监督为抓手积极回应民生关切

 

河北省唐山市滦县人民检察院 张亚南

 

摘要：“廊坊市大城县南赵扶镇北部，有一个废水坑面积约15万平方米，约相当于21个足球场地。渗坑内的水呈铬黄色、红色，并有大量沉淀黑色污泥。”[1]环境侵害事件频发，不断触动着民众的神经，拷问着政府治理的底线。

 

环境监管失范，谁来监督？环境保护，检察机关还能做什么？作为承担法律监督职能的检察机关，不仅应在打击环境犯罪领域发挥作用，更应积极探索细化检察监督方式，以强化环境监管权的监督为己任。本文从强化环境监管权监督的必要性、检察机关承担此监督职能的正当性分析，通过正视目前检察监督存在的短板，提出强化环境监管权检察监督的路径与完善建议。

 

关键词：环境监管权；检察监督；检察机关；检察建议；两法衔接。

 

一、强化环境监管权监督的必要性

 

(一)规范环境执法行为的需要。

 

政府环境保护主管部门，负责对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，法律、法规授权的组织在职能范围内，利用一定的专业知识，参与环境执法活动。环境执法的具体形式包括环境行政许可、排污收费、现场检查验收、限期治理等。环境执法是环境保护的重要手段，遍及环境监管的各个角落。

 

但是，环境执法过程一方面存在权力的怠行，造成环境侵害事件有案不移、有案难移、以罚代刑等“不作为”现象；另一方面存在权力的滥用，甚至涉嫌失职渎职、贪污受贿等职务犯罪等“乱作为”，所以加强对环境监管主体的履职情况的法律监督，有其必要性。

 

(二)严惩环境犯罪的需要。

 

近年来环境侵害事件层出不穷，严重损害了自然环境和人民群众的身体健康。利益驱使、法律意识淡薄、违法成本低等是环境资源类刑事案件多发的重要诱因。可以说对侵害环境的行为监管不够、打击不强是环境侵害行为发展成为犯罪重要原因之一。故加强权力监督、促进环境监管权依法运行应当成为打击环境犯罪的重要途径。

 

同时，环境侵害行为通常带有隐蔽性，发现、查处往往具有滞后性，办案取证难、事实认定难、法律适用难等也是查办环境类案件中存在的难题，可以说很多环境侵害行为逃脱了监管，并未得到应有的法律裁。即使犯罪最终得到惩治，但若污染已经造成，想要恢复则极其困难，所以要通过加大违法成本，形成刑罚惩治威慑，以减少破坏资源、污染环境等违法行为的发生。

 

(三)回应社会关切的需要。

 

环境权作为基本人权，被各国所公认。通过强化法律监督解决环境问题，实现人与自然和谐相处、经济与环境协调发展是社会进步达成的共识，也是人民群众的热切期盼与向往。我国制定了环境保护方面的法律、法规，环境整治也取得了一定效果，但我们仍然认识到环境治理的艰巨性。随着环境保护意识的增强和科技手段的发达，越来越多的组织和个人愿意而且能够亲身参与到环境保护的监督中来，但由于私力救济的局限，难以独自承担环境监督的重任。就这就需要加强外部监督机制，形成行政监管、社会监督、法律监督等多重监督保障机制。

 

二、检察机关承担监督职责的正当性

 

(一)正当性来自宪法的定位。

 

我国宪法规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关的法律监督职能应当衍生出全面监督国家机关实施法律的职责，包括对环境监管权进行检察监督。而且，对环境监管履职行为的监督，仅依靠政府系统内部是不足的，还必须构建来自外部的监督，所以检察机关作为我国专门的法律监督机关，理应承担起对环境监管权的法律监督职能。

 

(二)正当性来自法律的规定。

 

我国《刑法》第四百零八条专门规定了环境监管失职罪。环境监管失职罪是是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，不依法履行或者不正确履行法定职责，过失或者间接故意而导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。最高人民法院、最高人民检察院2013年、2016年两次通过《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，细化对环境监管失职罪的入罪要件的认定标准规定。这就说明要加强对环境监管权力的监督，保持对环境监管失职犯罪行为的高压态势。

 

(三)正当性来自制度的支撑。

 

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》规定“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”2015年7月，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。《方案》规定“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”《方案》的出台，为检察机关环境监管权的监督提供了制度支撑。

 

2017年1月，最高检、公安部、环保部联合研究制发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。《办法》规定“人民检察院对环保部门移送涉嫌环境犯罪案件活动和公安机关对移送案件的立案活动，依法实施法律监督。人民检察院发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料，认为涉嫌环境犯罪应当移送的，应当提出建议移送的检察意见。”这些规定，为检察监督提供了具体的操作规范。

 

三、环境监管权检察监督的短板与原因

 

(一)不敢监督。

 

1.依据不明。《宪法》《人民检察院组织法》对检察机关的普遍监督权与监督范围未予明确。《刑事诉讼法》中对检察机关的刑事侦查权作出了规定，但没有明确规定包括环境监管机关在内的行政执法机关有接受、配合调查的义务。缺乏具体权力行使的宪法和法律依据，检察机关对环境监管权的日常性、常态化的监督便难以实施，从而制约了检察监督权的行使。

 

2.刚性不足。检察机关主要以信息通报、沟通、交流等柔性机制得到相关信息，检察建议作为检察机关行使检察监督权力的重要手段，也没有强制执行效力。在实践中部分单位对环境检察建议迟延或者敷衍回复，规避检察监督，究其原因就是环境监管机关消极抵制建议时，检察机关无有力的措施敦促其履行职责，使得建议的强制力和权威性略显欠缺。在某种程度上，强制力不足已经成为制约环境监管检察监督进一步发展的瓶颈。

 

(二)不愿监督

 

1.保障不健全。基层检察院案多人少，无精力及时主动的对政府环保等部门进行监督检查。如目前两法衔接及专项立案监督工作主要由侦查监督部门办理，其作为检察机关内设机构，还承担着审查逮捕、对侦查活动的监督等重要职能，这些问题都影响了检察监督的效力发挥。

 

2.监督意识不强。一方面法律监督领域广泛、内容庞杂，使本已有限的监督资源捉襟见肘，使得环境监管领域的检察监督未得到重视和强化；另一方面环境监管行为的复杂性、环境监管机关对检察监督的抵触，也限制了检察机关深入介入环境监管积极性和主动性。

 

(三)不善监督

 

1.职能途径相对单一。近年来，检察机关紧紧围绕国家工作大局积极开展检察工作，检察监督职能日益凸显。但是，在加强打击环境犯罪检察工作的同时，也暴露出检察机关环境检察职能在很大程度上仍依赖批捕、起诉等传统检察职能的问题[2]。而且，检察机关由于人才队伍、专业知识等局限，难以发现环境监管过程中的全部问题，进而提出有针对性的整改措施，这也是造成检察监督对环境监管权缺位的内在原因。

 

2.信息来源不畅通。因职能分工检察机关在日常工作中很少提前介入环境事件的调查，其信息来源主要是事后的监管，无法掌握第一手的资料，难免产生信息的片面和滞后，从而影响监督质量。同时在获取举报信息方面，人民群众对检察机关的监督职能了解不多，即使发现涉嫌环境侵害行为，很难想到政府环保部门之外的其他救助渠道，这也造成检察机关无法及时充分掌握环境监管的相关信息，这也限制了检举渠道的作用发挥。

 

四、强化环境监管权检察监督的路径及完善

 

(一)苦练内功，增强监督底气，做到“敢监督”。

 

1.既要保障个案，又要注重效果延伸。保障个案就是对于侵害环境的犯罪从严打击，履行批捕起诉职能，注重监督，严格防止出现有案不移、有案不立、以罚代刑。同时重点监督具有典型性、代表性的案件，增强检察监督的公信力。

 

将个案监督的效果延伸，通过典型个案的有力监督，促使环境监管机关自觉规范执法行为，完善机制和制度，从被动接受个案监督，转化为自觉依法行政[3]。加强类案监督，把加强类案监督与预防职务犯罪、加强社会管理创新结合起来，针对办案中发现的违法犯罪高发、易发重点环节和重点问题，增强监督实效。

 

2.既要保证专业分工，又要加强内部协作。成立专门办理环境资源相关犯罪生态检察部门，负责打击各类破坏生态环境犯罪、开展生态环境领域职务犯罪预防、开展环境保护宣传等工作。配备既有专业法律知识，又有一定环境知识素养、具有环境保护大局意识和责任的检察人才，同时保证人员的培训学习和能力提升。

 

内部协作就是包括侦监、公诉、反贪、反渎、民行等各部门都要提高监督意识和监督能力。一方面强化对破坏环境犯罪的立案监督，严厉打击破坏环境资源的刑事犯罪，另一方面要深入查办环境侵害坏背后的玩忽职守、滥用职权等职务犯罪。建立完善建立以一个部门牵头、有关部门密切配合的内部衔接工作机制。

 

(二)转变观念，主动监督作为，做到“愿监督”。

 

1.检察监督是程序监督，而非实体的监督。环境监管机关配备了大量专业人才和设备，对处理环境事务发挥着不可替代的作用。所以检察机关要理性把握监督的对象和方式，不能越俎代庖直接代替环境监管机关处理实体权利义务关系。检察机关要立足于法律监督定位，严守检察权的边界，不代行、不超越环境监管权限，以达到检察机关的权力监督和环境监管机关的专业判断的并行不悖、相互促进。

 

2.检察监督既是约束措施，也是保障机制。检察机关直接介入监管活动，对之有更加直接的感知，有利于发现那些为书面材料所遮蔽的违法行为，从而进行直接、动态、全面的监督，从这个角度讲检察监督是对环境监管权的一种约束和制约。但从另一方面讲，检察监督不仅不会干扰环境执法机关的正常运行，反而能够起到敦促、提醒作用。重点规范行政许可、行政处罚等执法行为，既有利于监管部门依法履职，把环境监管的失范行为化解在萌芽状态，让监管人员敢做事、做好事和不出事。而且检察机关作为法律监督机关，可以填补环境监管机关法律分析和适用能力的不足，实现打击环境犯罪、保护环境的个共同目标。

 

3.检察监督是权力，更是责任担当。检察机关作为法律监督机关是我国宪法的规定，拥有对环境监管权监督的权力，有关单位和部门应当积极协助配合检察监督工作。但是这种检察监督权力的行使也必须要把维护国家利益和社会公共利益作为前提条件，要把人民群众的关切作为检察监督工作的着力点。随着《人民检察官》、《人民的名义》等影视作品的热播，检察机关的社会认知度和认可度得到提升，这为检察监督职能更好发挥提供了良好舆论氛围和契机，检察机关应顺应潮流趋势，进一步强化责任担当，在关系民生的环保保护领域积极主动作为，不辜负人民的期望。

 

(三)细化落实，提升监督效果，做到“善监督”。

 

1.落实两法衔接。

 

(1)利用信息共享平台。执法信息的获取是规范监管权不可获取的必备要素。运用信息网络技术，构建信息共享平台，环境监管机关将相关案件从受理、处置到决定各个环节的信息输入数据库，便于检察机关查询监督，实现网络一体化工作机制，从而保证执法信息快速、便捷、高效传递。

 

(2)构建联席会议机制。要实现环境监管机关和检察机关之间的信息共享、交流应当建立健全两法衔接的长效工作机制，联席会议机制可以成为双方信息披露、交流的重要平台。环境监管机关和检察机关可以定期或根据任何一方的动议不定期召开，重点加强监管信息的交流、加强共性问题的研究和加强执法人员的培训，做到优势互补，资源共享。

 

(3)筹建派出生态检察室。成立派出检察室可以协助环保等部门依法查办生态环境违法案件，对涉嫌犯罪的，进行业务指导，对有重大影响的案件实行跟踪督办；监督有关单位和责任人履行环保行政决定；在证据收集、案件移送、法律适用等方面与环保部门相互协调，形成工作合力，有利于更好发挥检察机关监督关口前移、监督平台拓展良好效果。

 

2.规范检察建议权。

 

(1)增强规范性。检察建议权是一种强制力较弱的权力，主要通过提示、督促的方式来纠正失范的环境监管行为。环境监察建议在监督环境监管权方面发挥着日益重要的作用，但也暴露出相关建议制发不规范、强制力不足等问题与不足。因此，除了从立法层面完善检察建议权，也要在实践中完善环境检察建议的格式、内容、审批等诸多方面的问题，增强建议的强制力。

 

(2)注重合理性。规范建议的制发机制，构建抄送、备案、跟踪、回复等机制，建立的自动纠错机制，畅通与被监督者沟通反馈途径，使得检察建议的制发合理性和实用性。

 

3.畅通来源渠道

 

(1)重视公众参与。提升环境治理能力，需要实现与公众的良性互动。事实证明，单靠自上而下的环保督查，无法应对环境保护这场持久战，吸纳公众参与、实行社会监督，才能让环境监管之眼无处不在，形成政府部门、司法机关与公众共同治理环境的合力。凝聚社会共识，培育民间环保力量，避免监督部门单打独斗，让环保的理念遍及每一个角落，吸引更多人参与到环境监督和环境治理中来。

 

(2)运用科技手段。一是利用包括网络等新媒体方式，对检察机关在打击破坏生态环境犯罪和职务犯罪方面的职责加大宣传，让群众在发现涉嫌环境违法行为时能够想到检察机关的救济途径。二是鼓励群众举报，要将破坏生态环境司法保护专项工作作为重点内容，依托12309举报热线，同时鼓励人民群众通过微信等方便快捷的渠道向检察机关举报反映破坏生态环境的犯罪活动、提供相关犯罪案件线索，形成打击和遏制生态环境犯罪的社会氛围。

 

探索行政公益诉讼、借鉴生态修复补偿机制…保护环境，检察机关能做、应做的还很多。加强对环境监管权的检察监督，是检察机关践行绿色发展理念的重要抓手，也是顺应司法体制改革要求，回归检察监督本质是重要举措。我们要时刻牢记使命，勇于担当，不断创新、细化检察监督方式，积极回应民生关切，护航绿色发展！

 

参考文献：

 

[1]中华网news.china.com. 2017-04-20

 

[2]韩建霞.生态环境保护检察监督机制创新思考.人民检察.2015年19期

 

[3]苟小军.关于生态环境行政执法检察监督的思考和探索.正义网.2015-09-28

 

（原文链接：http://pingan.hebei.com.cn/system/2017/09/26/011673400.shtml）