国防大学政治学院 刘勇

 

军事行政诉讼试点工作的开展，标志着我国军事行政诉讼制度迈出了实质性的一步，这不仅是改革完善军事司法体制的一件大事，也是丰富拓展国家行政诉讼制度的重大创举。我们期待着，通过试点军事法院的积极探索，为军事行政诉讼制度的全面建立奠定扎实的基础，为加强对军事行政权的监督、维护官兵合法权益、促进法治军队建设开辟新的有效途径。

 

近日，经中央军委批准，并经最高人民法院批复同意，军事行政诉讼试点工作启动。探索建立军事行政诉讼制度，先行试点、逐步推广，是中央军委《军事司法体制改革实施方案》明确的任务。试点作为一种工作方法，是链接顶层设计与实践探索的重要渠道，是探寻规律、发展制度的有效途径。军事行政诉讼试点正式启动后，当务之急就是要在特定的时间内高效摸索规律，在有限的范围内积累可复制、可推广的经验。

 

一、探路的前提是营造正视行政诉讼的审判环境

 

丰富的案源和足够的案例是诉讼试点活动必不可少的条件，军事行政诉讼要想取得预期成果，首要前提是有案可办。诚然，司法要秉持被动属性，坚持“不告不理”，但并不意味着军事法院在诉讼试点活动中只能守株待兔、坐等观望。由于军队服从文化浓厚、秩序观念较强，官兵的诉讼维权意识相对淡薄，厌诉怕诉心理还不同程度存在，如果缺乏必要的宣传教育引导，恐怕军事行政诉讼试点首先将面临“无米下锅”的问题。这就需要试点单位发挥能动作用，大抓审判环境建设，为试点活动起步开局创造条件。可喜的是，中央军委政法委、解放军军事法院等单位采取授权媒体发布新闻通稿、印发宣传教育提纲、出台审理意见、开辟专题网页等方式积极进行舆论引导，广泛开展宣传教育，为试点活动顺利展开创造了良好的外部环境。但由于军事行政诉讼是新生事物，部队官兵有一个了解、认同和接受过程，宣传教育引导将是一项长期任务。当前，可从以下几方面深入展开：

 

要大力宣讲军事行政诉讼必要性理论。只有理论清醒，才会有行动自觉。如果军事行政诉讼的必要性得到军队各级机关和广大官兵认同，试点工作就能得到方方面面的理解、配合和支持。是否要建立军事行政诉讼制度，曾经是一个饱受争议的话题。早在我国行政诉讼法制定之初，学术界就对军事行政诉讼开展理论研讨，呈现出正反两派观点，否定学说一度成为主流。随着依法治国的全面推进、依法治军从严治军的深入推进，尤其是国家行政诉讼制度的不断完善、军事司法体制改革的深入展开和军人法治观念、权利意识的增强，主张建立军事行政诉讼制度的呼声越来越高，当前已成为了学术界的普遍共识，发表的诸多论文已从理论上对其必要性、正当性和重要性作了较为充分的阐释。当前，要做好学术思想大众化、普及化，教育引导大家从权利救济角度理解军事行政诉讼制度的意义，认清军人作为“穿着军装的公民”，其合法权益应受到保护，军事行政诉讼是预防和纠正行政侵权行为的重要手段；教育引导大家从权力监督角度理解军事行政诉讼制度的意义，认清给军事行政权戴上司法“紧箍”是权力监督的重要途径；教育引导大家从治军方式转变角度理解军事行政诉讼制度的意义，认清军事行政诉讼的法治倒逼功能，必将助推各级军事机关及其工作人员提高依法行政水平。

 

要预防军事行政相对人的怕诉心理和军事行政主体的扰诉现象。从军事行政相对人角度看，怕诉心理还较为普遍。“饿死别做贼，屈死不告状”，这句中国古话成为部分官兵心理活动的真实反映，加上行政隶属原因，一些官兵即使遭遇行政侵权，也未必敢拿起行政诉讼的武器，毕竟是“兵告官”、“下级告上级”，难免担心“胳膊拧不过大腿”，甚至顾虑赢了官司输了前途。对此，试点法院要为权益受侵的行政相对人撑腰打气，协同相关单位防范打击报复问题的发生。从军事行政主体角度看，怕当被告的现象较为严重，怕留下案底丢了面子，怕被下级起诉失去权威。从以往的民事司法实践情况看，有少数军事单位或人员对待诉讼的态度比较消极怠慢，不出庭应诉、不执行生效判决的现象并不罕见。那么在军事行政诉讼活动中，军事行政主体是否会采取行政手段干预司法，是否会消极应付行政审判？恐怕都需要预防在先。当前，解放军军事法院印发的《关于试行审理军事行政案件若干问题的意见》（下文简称《审理意见》），从被告的诉讼义务和执行措施等方面作了较为细致的规定，应该能起到警示预防作用。另外，还可以参照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，建立防止干预司法的“防火墙”和“隔离带”。

 

二、探路的重点是摸索带有军味的行政诉讼规律

 

探索建立的军事行政诉讼制度，既要符合国家法治要求，又要符合军队建设实际；军事行政审判，既要考虑法律效果，又要兼顾社会效果、政治效果和强军效果。为此，试点工作应当在国家行政诉讼的法治框架内，大胆创新，勇于开拓，探索建立一套特色鲜明、实在管用的军事行政诉讼制度。军事行政诉讼的特点规律蕴含于建军治军规律之内，体现在军队建设的火热实践之中，试点工作必须直面现实、紧贴实践。

 

要牢牢把握政治建军根本要求，运用法治强制力捍卫党对军队绝对领导的根本原则和制度，确保习近平主席和军委决策部署在军事行政领域的贯彻落实。在试点工作中，要准确区分军队党组织行为和军事行政行为，一方面，对于以军队党组织名义作出的行为坚决不予受理，另一方面，又要防止军事机关及其工作人员借用党组织名义来规避行政诉讼。这就需要军事法院的审判人员，具备高超的政治智慧和娴熟的法律技能，准确掌握《中国共产党军队委员会工作条例》《中国共产党军队支部工作条例》等党内法规精神，采取调取党委或党支部会议记录本、询问与会人员等方式客观还原案件真相，不枉不纵地开展立案工作。

 

要牢牢把握军队备战打仗的根本职能和建设管理的特点规律，控制好行政诉讼试点的速度、力度和节奏，确保部队高度集中统一和安全稳定。要准确区分军事指挥行为与军事行政行为，对于组织实施作战、非战争军事行动、战备工作等军事指挥行为坚决不予受理，以维护指挥权威，确保军令畅通、指挥高效。即使对于军队建设管理中的行政行为，也要圈定合理的范围，把可诉的军事行政行为进一步类型化、具体化，防止个别行政相对人滥用诉权，预防干扰行政和浪费司法资源的现象出现。应该说，《审理意见》确定的六类可诉行政行为，准确把握了军队建设管理的实践现状，符合先易后难、循序渐进的改革试点方法论原理。试点法院要以《审理意见》为指导，有章可循、有条不紊地开展工作，力争办理一批具有典型意义的精品案。

 

要牢牢把握依法治权这个关键，建立健全对军事机关履职用权的司法监督制度机制，促进军事司法与军事行政良性互动，推动实现治军方式“三个根本性转变”。在试点活动中，要准确把握“土政策”与规范性文件的界限，善于发挥司法能动作用，旗帜鲜明地反对“土规定”、“土政策”，防止军事机关以“红头文件”的名义侵犯官兵权益，倒逼军事行政机关提高依法行政水平。在军事行政诉讼中，试点法院虽然不受理抽象行政行为，但是可按行政诉讼法、《军事立法工作条例》的规定，依原告的申请，对战区、军兵种以下单位制定的规范性文件进行附带审查，作出是否合法的结论，并向制定机关提出处理建议。通过对具体军事行政行为的合法性审查和对规范性文件的附带审查，全力纠治行政违法行为，树立依法治军、依法行政的鲜明导向。

 

三、探路的目标是转化运用试点成果

 

试点作为一种实践探索，对于制度构建的意义是不言而喻的。在1至2年的军事行政审判试点期间，必须同步设计试点成果的评估转化机制，切实让试点工作不忘初心，发挥其制度探路功能，起到以点带面的作用，为军事行政诉讼制度的构建奠定实践基础。

 

要建立健全试点效果评估机制。在评估主体上，要成立专门的试点评估机构，可在军委政法委、解放军军事法院等部门主导下，广泛吸纳不同身份的人员参与，既要有军事行政主体的代表，又要有军事行政相对人代表，既要有司法实务部门人员，又要有法学领域的专家学者，切实做到集思广益，发扬民主，确保评价结果的客观性、公正性，也为正式制度的出台奠定群众基础。在评估方法上，既要有鉴定式总结，更要有解剖式分析，既要通过个别访谈、座谈会、研讨会等形式来获取主观感受和评价，更要通过对数据的收集、统计、分析来得出客观性结论。在评估指标上，要兼有政治、法治和军事考量，政治评价重在检验试点是否坚持了正确的政治方向，是否符合政治建军、改革强军和依法治军的基本要求，是否符合国家和军队关于司法体制改革的纲要性文件精神；法治评价指标主要检测试点活动是否遵循了法治精神，是否符合行政诉讼法的基本原理，是否做到于法有据；军事评价指标主要是指改革试点是否服从战斗力标准，是否能提升军心士气，是否适应打赢信息化战争和完成多样化军事任务的需要。

 

要建立健全试点成果转化运用机制。试点的价值在于为正式制度的建构铺路搭桥，为法律文本的制定提供实践依据。军事行政诉讼试点活动结束后，要及时进行复盘总结、全面评估成果，并据此研究制定军事行政诉讼制度，推动立法工作。试点成果的转化运用，可通过三步展开：首先是要从大量的试点案例中合并同类项，寻找具有普遍性、规律性的成果，切实把可复制、可推广的经验总结好；其次是要把试点结果与顶层设计的方案进行比对，主要是通过实践来检验试点方案，优化《审理意见》，全面梳理出需要坚持的内容、需要修正的内容、需要拓展的内容、需要摈弃的内容等等，以增强军事行政诉讼制度的操作性、针对性和实效性；最后是将试点成果运用到军事行政诉讼制度的立法工作之中，据此研究立法模式，提出立法计划，拟制法律草案等。

 

综上所述，试点工作的开展，标志着我国军事行政诉讼制度迈出了实质性的一步，这不仅是改革完善军事司法体制的一件大事，也是丰富拓展国家行政诉讼制度的重大创举。但是，试点毕竟还只是一种探索，试点的效果不仅取决于对试点过程的程序规制，也有赖于审判环境的改善，依靠行政与司法的良性互动，更取决于试点法院工作人员的务实创新实践。我们期待着，通过试点军事法院的积极探索，为军事行政诉讼制度的全面建立奠定扎实的基础，为加强对军事行政权的监督、维护官兵合法权益、促进法治军队建设开辟新的有效途径。

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-08/04/content_128564.htm?div=-1）