重大行政诉讼案件负责人出庭应诉制度落实不力,行政机关一般都委托律师或指定普通工作人员出庭,负责人多在事后听取汇报了事。负责人出庭应诉制度设计有利于矛盾解决,但落实有困难,部分行政负责人的观念未能适应转变,抵触出庭应诉,制度落实缺乏监督。

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随着当前社会经济的高速发展,社会利益格局日趋多元化和复杂化,行政争议数量呈现日益增多的趋势,相应的行政诉讼案件也大幅上升。这反映了群众依法维权的意识不断提高,也反映了行政执法中存在一些问题和行政争议解决机制尚不健全。甘肃省高级人民法院和甘肃省政府法制办近日联合公布的一份调研报告对此作出了详尽的分析,并且给出了解决问题的思路。

本网讯（记者 周文馨 赵志锋 通讯员 康玉刚）一份扎实反映甘肃省依法行政和行政执法审判相关问题的调研报告近日出炉。这份历时两个多月、共调研50余家单位而形成的报告直指目前依法行政和行政审判工作中存在的问题,并深刻剖析了行政争议产生的根源,并提出了解决问题的诸多建议。

甘肃省法院和甘肃省政府法制办近日联合公布的这份调研报告指出,2011年,在全省14个市州中,案件主要集中在兰州、天水、白银、定西、陇南、临夏6个市州,占全省一审行政案件的71.1%。从行政管理领域看,行政案件多发生于土地、拆迁、治安、房屋登记、劳动和社会保障、工商、交通、环保等行政管理领域。

“从行政案件高发的地域和行政管理领域可以看出,甘肃省经济转型跨越时期行政争议多与经济发展、城市建设密切相关。”参与调研的相关负责人告诉《法制日报》记者。

部分行政负责人抵触出庭应诉

行政审判“一人庭”现象仍存在

调研报告指出,近年来,甘肃省司法与行政良性互动的空间不断拓宽,形式不断丰富,时效性不断增强,有效地预防和化解一大批行政争议,促进了依法行政,维护了社会和谐稳定。

同时,行政机关对行政诉讼的功能认识提高,观念转变很大,普遍表现出将行政争议引入诉讼渠道解决的愿望,各受调研单位普遍认为行政争议以司法审查方式处理有利于纠纷化解,有利于减少党政机关信访压力。

行政机关依法行政的能力也在逐步加强,表现在行政机关败诉率呈连续下降趋势。据统计,2009年至2011年,全省各级法院审结一审行政诉讼案件3000件,一审行政诉讼案件中行政机关败诉率分别是13.31%、11.79%、11.69%。

但调研报告也指出了存在的诸多问题,首先就是领导干部任职前依法行政能力考察和法律知识测试制度尚未完全落实,导致一些领导干部对学法不积极,法律认知不高,缺乏法律常识。同时,政务公开还存在“表面化、形式化”的倾向,对群众合法申请仍存在推诿、拒绝等逾期不履行法定职责倾向,影响服务型政府建设进度。

“重大行政诉讼案件负责人出庭应诉制度落实不力,行政机关一般都委托律师或指定普通工作人员出庭,负责人多在事后听取汇报了事。”受调研机关均表示负责人出庭应诉制度设计有利于矛盾解决,但落实有困难,部分行政负责人的观念未能适应转变,抵触出庭应诉,制度落实缺乏监督。

在行政审判方面,调研中发现,部分法院领导对行政审判工作没有引起足够的重视,表现在队伍建设方面,“一人庭”、“两人庭”的现象仍未得到根本的改观。

行政案件“两高一低”问题仍未得到有效缓解。从调研情况看,2011年以来,全省行政案件总量呈下降趋势,但行政案件上诉率高、申诉率高、原告服判息诉率低的问题突出。2011年全省行政案件上诉率为100%,远高于全国69.31%的平均值。

调研报告还指出,一方面,一些法院领导对待行政诉讼仍然存在畏难情绪,表现在立案上,对行政诉讼案件不敢受理或者采取能不受理就不受理的态度,回避矛盾；表现在审理上,考虑与行政部门的关系,不是积极地想办法寻求解决问题,化解争议的做法,而是一推了之。

另一方面,个别行政机关特别是基层行政机关,对行政诉讼被告的认识有误区,认为与普通老百姓对簿公堂有失身份,加之害怕败诉,丢了面子,因而不愿出庭。个别行政机关不配合协调、不履行判决,化解行政争议的主管意识淡薄；个别基层政府以服务当地经济建设为由,强令法院违法强制拆迁、违法裁判的现象仍然存在。

部分重点难点问题立法滞后

行政人员问责制落实不到位

调研报告认为,当前行政争议中群体性事件集中发生在征地、拆迁、养老保险待遇等领域,但这些领域立法相对滞后,有些甚至存在法律空白。

以征地引发的行政争议为例,目前对于征收农民土地的法定补偿标准仍然依据土地管理法及实施条例的规定,失地农民在失去土地这一生产资料后,再就业和基本社会保障问题亟待解决。

“虽然目前各地在试点解决失地农民基本社会保障问题,但失地农民再就业依然是一个社会难题。”调研报告指出,加之征收土地开发后,当地居民消费水平实际上已城镇化,以农村基本社会保障和养老保险标准予以补偿,无法解决实地农民生活困难。

而在集体土地房屋征收上目前还存在法律空白,在土地征收实施过程中对于地上建筑物、附着物补偿时标准不一,容易引发行政争议。同时,土地征收补偿标准远远低于政府收储土地后的出让价格,而相对于土地出让后通过开发所取得的财富更是无法相比。

通过调研还发现,行政执法实践中,有些执法人员缺乏法律教育背景,表现为经验执法、盲目执法:定性不准导致适用法律错误；不同层级法律规范的关系定位错误；执法措施和手段存在违反法定程序的情况；对自由裁量权的理解不正确,权利行使存在违反行政法原则的情况等。

调研还指出,行政执法人员问责制度落实还不到位,对行政执法过错责任人的追责未常态化。“行政首长对法律不熟悉,易造成决策失误,为寻求单纯的经济发展和社会稳定而置法律于不顾,容易引发行政争议。”

“还有部分当事人法律动机不纯,以诉牟利、以访牟利,虽然人数相对较少,但从案件统计上来看,涉及的复议、信访、诉讼案件占有相当比例。”调研指出,部分行政相对人的权利要求逾越法律规定也是行政争议产生的一大原因。

健全行政争议协调化解机制

行政诉讼案败诉要追究责任

当前,甘肃省正处于经济社会发展的关键时期,既是“黄金发展期”,也是“矛盾凸显期”。“依法办事是第一要求”,与“发展是第一要务”、“稳定是第一责任”是相辅相成、辩证统一的。

调研报告指出,服务型政府要求政府从“全能政府”转变为“有限政府”,政府权力受到法制的有效限制。只有推进依法、科学、民主决策,规范行政决策程序,创新民主决策形式,扩大群众的参与度,才能有效防止因决策不当损害群众利益,引发行政争议。

报告建议,加强政府领导干部法治理念、执法能力和公共服务能力的培训教育,并切实纳入考核,提高依法行政水平,以满足当前及未来更长时期内的执政要求,使政府有能力应对解决社会发展速度快、发展不平衡、行政争议高发、信访压力大的困难。

同时,要健全协调工作机制,统筹整合行政与司法资源预防和化解行政争议。重点要做好三个方面的工作:进一步理顺各行政机关之间的关系,明确执法权限,建立执法协作机制；健全行政争议协调化解机制,统筹行政与司法资源,共同商讨、加强协作,及时有效化解重大行政争议；扩展协作范围,人民法院要做好个案裁判的价值引导工作,加强与党委、政府的沟通协调,及时发布司法建议,扩大行政审判影响力。

“推行行政首长出庭应诉是行政机关实行行政首长负责制的重点。”调研报告建议,政府应当提倡鼓励涉诉行政案件的具体行政行为,由行政机关工作机构的负责人亲自出庭应诉。人民法院应定期向行政机关通报行政负责人出庭应诉情况,政府将此情况应作为加分项纳入依法行政工作考核范围。

报告最后建议,确立行政诉讼败诉案件责任追究制度,要求各级法院定期或不定期统计行政机关败诉案件中存的执法问题,并向当地党委、人大、人事主管部门、相关执法机关的上级单位、政府法制部门等机构通报,政府就相关问题处理情况及败诉案件责任追究情况反馈至法院。各级法院也要按照规定充分考虑行政审判的特殊性,健全行政审判机构,充实行政审判人员,并注意保持行政审判人员的相对稳定,尤其是要保留一批熟悉行政审判业务的骨干力量和资深法官。