监督与办案的“分分合合”

马克思主义认识论告诉我们，对真理的认识是一种波浪式前进或螺旋式上升的过程，追求真理就要与时俱进、开拓创新，在实践中认识和发现真理，在实践中检验和发展真理。

检察机关对于监督与办案关系的认识，同样经历了这样一个过程。

诞生在改革开放之初的八二年宪法，首次明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。对于如何依法进行监督，如何处理监督与办案的关系，百废待兴的检察机关作出的选择是融合发展。

以彼时检察机关的“看家本领”——刑事检察工作为例，批捕、起诉集中在一个部门，既承担批捕、起诉职能，也承担对侦查活动、审判活动进行监督的职能。

及至后来捕诉分开，依然如此。侦监部门既负责侦查活动监督、立案监督，又负责审查批准逮捕；公诉部门既承担公诉职能，又承担审判活动监督职能。

但在实践中，案件数量逐年增长，大量办案资源有意无意地向有时限要求的办案“硬任务”倾斜，法律监督这个“软任务”则投入相对较少，“重配合轻制约、重办案轻监督”问题日益突出。

对于如何解决监督和办案不平衡问题，无论是理论界还是实务界都一直在进行思考和探索。有不少人提出监督应与办案适当分离，设立专门的监督机构。

在司法体制改革的大背景下，部分省市检察机关在内设机构改革试点中分别设立了专司监督职能的侦查监督、刑事审判监督、民事检察、行政检察、刑事执行检察等业务机构，同时设立专司办案职能的审查逮捕、公诉等业务机构，以期实现“办案不监督、监督不办案”。

监督与办案适当分离模式无疑强化了监督的独立性，但同时也产生了新的问题，如监督与办案“两张皮”，监督成了无源之水、无本之木，监督线索匮乏问题依然存在；又如，捕诉分离的机构设置易导致监督渠道不畅，监督效果“雷声大雨点小”。

在司法体制改革、监察体制改革、以审判为中心的诉讼制度改革“三重改革”叠加的形势下，检察事业该何去何从？新一届最高检党组的回答是——强化法律监督，进而提出了“在办案中监督、在监督中办案”等一系列新理念。

2019年12月，最高检召开法律监督体系和监督能力现代化建设座谈会，提出要处理好诉讼监督与诉讼活动的关系，完善在办案中监督、在监督中办案，首次提出在顶层设计上把履行法律监督职能和检察办案融为一体。

关于监督和办案的关系，最高检党组有过这样一段精辟论述：“研究司法体制改革、检察改革的重大和具体问题，检察机关的定位都应该是以办案为中心。离开办案，检察机关就什么权力都不能行使，谈监督就是空中楼阁，不能落地。办案是硬道理。案件出了问题、案件办不出去、案件处理得不公正，最终什么都落实不了。监督是什么？监督不就是为了办案的公正？不就是为了让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义？！我们不是在办案中监督，就是在监督中办案。”

何谓“在办案中监督、在监督中办案”

站在共和国风雨兼程七十年的历史新起点上，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“加强对法律实施的监督”“保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使”。习近平总书记在今年11月召开的中央全面依法治国工作会议上强调，“要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。

作为宪法规定的法律监督机关，检察机关如何落实加强监督的要求？如何做实做细做好总书记的一系列重要指示？抓手就是办案。办案既是检察机关履行法律监督职责的基本手段，也是彰显法律监督效用的重要途径。

对此，最高检党组进一步阐释：“审查批准逮捕、起诉等与公安机关、法院的联系是通过案件，我们也主要是在办案中履行法律监督职责，这就是在办案中监督。采取刑事拘留措施、行政执法行为、法院办理民商事案件和行政案件、刑事自诉案件，这些与检察机关没有直接联系，但如果发现刑讯逼供、违法取证、执法违法、司法不公等行为，就要出手监督、成为案件，就是在监督中办案。因此，要么是通过案件与公安机关、法院有联系，需要履行监督职责，在办案中监督；要么是以监督的形式行使我们的职权，在监督中办案。两者，都离不开‘办案’。”

理念是行动的先导，是引领办案的思想和灵魂。只有正确理解“在办案中监督、在监督中办案”，才能把握好监督与办案的辩证法，把各项检察工作做出实效、做到极致。

人民检察院组织法对检察院行使法律监督职权进行了明确——可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。实践中，检察机关可以综合运用法律监督措施，根据案件不同情况进行调查核实，依法提出再审检察建议或者抗诉、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议等。

检察机关的法律监督职能说到底要在办案中实现，案件办不好，监督必然要落空。把案件办好，实现政治效果、社会效果和法律效果的统一，必然落实了法律监督。

有人对此持有不同观点，认为监督与办案是目标不同、对象不同、程序不同的两件事，不能混为一谈，并举了一个例子：检察机关在审查逮捕、审查起诉某一刑事案件时，发现侦查机关有诉讼违法行为，此时，针对侦查机关的这种违法行为进行核查并提出纠正意见或建议，是监督；而对犯罪嫌疑人的批准逮捕、指控犯罪等，则是办案，两者不是一回事。

其实，这种观点是对法律监督工作的理解存在偏差。检察机关的法律监督正是在办案中体现出来的，依托于办案而开展。针对侦查机关的违法行为进行纠正是开展监督，那么针对侦查中发生的实体问题，如认定事实错误、遗漏犯罪事实或犯罪嫌疑人、定性错误等进行纠正和改变，这是不是监督呢？毫无疑问是，而且是最主要的监督。

监督不仅体现在纠正违法上，还包括审查行为本身。因此，要把监督落实在每一个办案环节。尤其是在当前“捕诉一体”新格局下，监督与办案相辅相成、相互促进，以监督敦促办案规范化建设，以办案推动监督体系化建设，从而实现双赢多赢共赢。

在办案中监督，在监督中办案，落脚点在办案，目标点在监督。黑龙江省人大民族侨务外事委员会副主任委员石嘉兴在参加对该省检察工作进行的专项视察时就建议，检察机关要进一步加大法律监督力度，把“在办案中监督，在监督中办案”的理念贯彻办案始终，在履行宪法赋予的职能中，把监督的担子承担好。

在司法实践中为新理念书写注脚

从逻辑起点讲，最高检提出的一系列新理念，都是为了满足人民群众日益增长的民主、法治、公平、正义、安全、环境等各方面的需求。群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应，是检验工作成效的试金石。检察工作新理念“成色”如何，群众说了算。

对此，河南省社旗县郝寨镇贾营村村民李更忠更有发言权。今年，他家收了7000多斤粮食，这是13年来的第一次。此前，他家的土地被“村霸”占了挖土烧砖，敢怒不敢言。

2019年4月，社旗县检察院收到公安机关提请批捕的马某华涉嫌非法占用农用地案。审查过程中，检察官对案卷中提到的非法占地造成40多亩“大坑”产生了诸多疑问。

案卷显示，2007年3月以来，马某信、马某华、马某科、马某卓4人擅自在贾营村南侧非法占用耕地建砖厂、取土、制坯、烧砖，形成了两个七八米深的大坑。

毁田挖土，村民能不怨声载道？如此妄为多年，当地为何无人能管？检察官嗅出另外一种味道——恶势力违法犯罪！该院成立了专案组，充分履行审前主导责任，详列补充侦查提纲，调整侦查方向，进一步完善证据。

更多细节浮出水面：2007年至2019年，马某信以亲属关系为纽带，在未取得任何手续的情况下非法建设黏土砖厂，并在周边逞强耍横、欺压群众，随意占用农用地、滋事生非、殴打伤人，逐步形成以马某信、马某华为首要分子，马某科、马某卓为骨干成员，较为稳固的恶势力团伙。

李更忠的7亩多地就是被他们强占的。2007年的一天，他看到自家地里有3个女人正赶着几十只羊啃食庄稼，于是上前制止，双方发生争执、撕扯。马某信等人闻讯赶来，以马家媳妇被打为由闹事，李更忠被迫赔偿1200元医疗费才了事。此后，马某信等人向地里打药、撒石灰，把庄稼全部损毁，逼迫李更忠把地卖给他们。

类似的恶行不胜枚举，不仅村民遭受欺压，甚至连供电所所长都被逼得要求调离。经检察机关提起公诉，最终马某信被依法判处有期徒刑九年，其他3名主犯被判处八年至五年六个月不等的有期徒刑。

“之所以能把这起1人单罪名普通刑事案件，督促办成4人多罪名家族恶势力集团犯罪案件，是我们始终坚持把强监督作为第一责任，牢固树立‘在办案中监督、在监督中办案’理念的结果。”社旗县检察院检察长王东旭表示。

理念变革引领检察工作创新发展。各级检察机关始终坚持在办案中监督、在监督中办案，各项工作都围绕办案来思考、谋划、论证、开展。

“‘四大检察’全面协调充分发展，必须坚持法律监督的地位不动摇。可以说，‘四大检察’的生命线，就是要建立和完善我国的法律（检察）监督体系。在‘四大检察’战略布局中，把法律监督全面、充分地落实到‘四大检察’中，必将迎来‘检察机关不是没事干，而是干不完’的新局面。”中国政法大学教授樊崇义认为。

  蓝图已绘就，奋进正当时。只有让“在办案中监督、在监督中办案”的新理念在“四大检察”的沃土上生根发芽、开花结果，才能把检察机关的监督主业完成好，实现法律监督职能新水平、更高位的回归。